Valitus Vaasan hallinto-oikeudelle Ilomantsin hiililaitoksen toiminnan muuttamis- ja toiminnan aloittamisluvasta

Lausunnot 20.12.2021

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry vaatii, että Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös myöntää ympäristölupa Neova Oy:lle Ilomantsin hiililaitoksen toiminnan olennaiseen muuttamiseen kumotaan ja hakemus joko hylätään tai palautetaan uudelleen aluehallintoviraston käsiteltäväksi niin, että hankkeen hakemukseen liitetään toiminnan ja sen raaka-ainehankinnan ympäristövaikutusten arviointi (YVAmenettely).

Valittaja

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry. Valittaja on Suomen luonnonsuojeluliitto ry:n maakunnallinen piirijärjestö, jonka toimialueena on Pohjois-Karjalan maakunta.

Päätös, johon haetaan muutosta

Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös 18.11.2021 nro 106/2021 (dnro ISAVI/7986/2020), Ilomantsin hiililaitoksen toiminnan olennainen muuttaminen ja toiminnan aloittamislupa, Ilomantsi

Valitus

Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry (jatkossa piiri) vaatii, että Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös 18.11.2021 nro 106/2021 myöntää ympäristölupa Neova Oy:lle (entinen Vapo Oy) Ilomantsin hiililaitoksen toiminnan olennaiseen muuttamiseen kumotaan ja hakemus joko hylätään tai palautetaan uudelleen aluehallintoviraston käsiteltäväksi niin, että hankkeen hakemukseen liitetään toiminnan ja sen raaka-ainehankinnan ympäristövaikutusten arviointi (YVAmenettely).

Hankkeen toteutus edellyttää piirin käsityksen mukaan harkinnanvaraista hankkeen ympäristövaikutusten arviointia (YVA). Perusteita sille, että tämä on jätetty tekemättä, ei ole esitetty PohjoisKarjalan ELY-keskuksen lausunnossa POKELY/1134/2020, 8.1.2021 (lausunto on valituksen liitteenä 1) eikä Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöksessä nro 106/2021, 18.11.2021.

Kun piiri vaatii, että aluehallintoviraston päätös kumotaan, tulee Vaasan hallinto-oikeuden kieltää myös päätöksen täytäntöönpano (aloituslupa), koska toiminnan aloittaminen ennen lainvoimaista päätöstä tekisi muutoksenhaun hyödyttömäksi.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan lain (YVA-laki 252/1017) 34 §:n 2 momentin mukaan ”Se, jolla muutoin on oikeus hakea lupapäätökseen muutosta valittamalla, voi valituksessaan vedota siihen, ettei ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti.”

Perustelut

Ympäristövaikutusten arviointia koskeva säätely

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa säädetään YVA-lain 3 §:n 2 ja 3 momenteissa:

Arviointimenettelyä sovelletaan lisäksi yksittäistapauksessa sellaiseen hankkeeseen tai jo toteutetun hankkeen muuhunkin kuin 1 momentissa tarkoitettuun muutokseen, joka todennäköisesti aiheuttaa laadultaan ja laajuudeltaan, myös eri hankkeiden yhteisvaikutukset huomioon ottaen, 1 momentissa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Päätettäessä arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa on sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, otettava huomioon hankkeen ominaisuudet ja sijainti sekä vaikutusten luonne. Päätöksenteon perustana olevista tekijöistä säädetään liitteessä 2. Hankkeen ominaisuuksista, sijainnista ja sen vaikutusten luonteesta voidaan antaa tarkempia säännöksiä valtioneuvoston asetuksella.

YVA-lain 13 §:ssä säädetään arviointimenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa:

Ennen ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamista yksittäistapauksessa koskevan päätöksen tekemistä on arviointimenettelyn tarpeesta kuultava asianomaisia viranomaisia, ellei tämä ole ilmeisen tarpeetonta. Niissä tapauksissa, joissa arviointimenettelyä ei edellytetä, päätöksessä on todettava myös mahdolliset hankkeesta vastaavan esittämät hankkeen ominaisuudet ja erityiset toimenpiteet, joilla pyritään välttämään tai ehkäisemään hankkeen merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Toimivaltaisen viranomaisen on tehtävä päätös arviointimenettelyn soveltamisesta viipymättä, kuitenkin viimeistään kuukauden kuluttua siitä, kun se on saanut hankkeesta ja sen ympäristövaikutuksista riittävät tiedot.

Päätös on annettava tiedoksi hankkeesta vastaavalle siten kuin hallintolain (434/2003) 60 §:ssä säädetään. Päätös on julkaistava sähköisesti toimivaltaisen viranomaisen internetsivuilla, jollei salassapitoa koskevista säännöksistä muuta johdu, ja lähetettävä tiedoksi asianomaisille viranomaisille sekä mahdolliselle aloitteen tehneelle taholle. Päätöksestä on lisäksi tiedotettava viipymättä kuuluttamalla vähintään 14 päivän ajan hankkeen todennäköisen vaikutusalueen kuntien ilmoitustauluilla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa (34/1925) säädetään. Mitä julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään kuulutuksen panemisesta ilmoitustaululle, sovelletaan kuulutuksen julkaisemiseen sähköisesti kunnan internetsivuilla.

Perustelut harkinnanvaraiselle YVA-menettelylle

Aluehallintoviraston päätöksessä harkinnanvaraisen YVA-menettelyn tarve ohitetaan viittaamalla Pohjois-Karjalan ELY-keskuksen 8.1.2021 antamaan lausuntoon (dnro POKELY/1134/2020, liite 1), jonka mukaan hiililaitoksen laajennushankkeessa esitetyt olennaiset muutokset eivät ole laadultaan tai laajuudeltaan sellaisia, että niiden johdosta hankkeeseen tulisi soveltaa YVA-menettelyä YVA-lain 3 §:n 1 tai 2 momentin perusteella.

ELY-keskus on lausunnossaan käsitellyt aktiivihiililaitoksen kapasiteetin merkittävän kasvattamisen vaikutuksia vain laitoksen toiminnassa, mutta muita suoria ja välillisiä ympäristövaikutuksia ei ole käsitelty. Lausunnon mukaan laitoksen kapasiteetti yli kaksinkertaistuu voimassa olevan ympäristöluvan mahdollistamaan kapasiteettiin verrattuna. Lausunnon mukaan ”laitoksen tuotantokapasiteetti on noin 10-12 000 tonnia aktiivihiiltä vuodessa, kun voimassa olevan luvan mukaisen laitoksen kapasiteetti on noin 5 000 tonnia.”

ELY-keskuksen lausunnossa 8.1.2021 ei käsitellä eikä miltään osin tehdä vaikutusarviota kapasiteetin kasvun vaikutuksista hiililaitoksen raaka-ainetarpeeseen ja sen vaikutuksiin uusien turvekenttien avaamiseen ja edelleen vaikutuksiin ilmastopäästöihin (suorat laitospäästöt ja turvekenttien päästöt) ja vaikutuksiin luonnon monimuotoisuuteen ja niiden alapuolisten vesimuodostumien ekologiseen tilaan turvetuotannon laajetessa uusille suoalueille.

Pohjois-Karjalan ELY-keskus antoi YVA-menettelyn tarpeesta lausunnon aktiivihiililaitoksen nykyisen ympäristöluvan mukaisen toimintamitoituksen perusteella 2.12.2016 (POKELY/1006/2016). Lausunnon (YVA-menettely ei tarpeen) perusteena oli tällöin selkeästi myös se, että suunniteltu laitoksen tuotanto pystyttiin toteuttamaan pitkälti turvautumalla Ilomantsissa oleviin, jo turvetuotannon piirissä oleviin nostosoihin (ja joista pääosan ympäristövaikutukset oli arvioitu erillisissä YVA-menettelyissä). Lausunnon mukaan ”luonnonvarojen käytön osalta hanke lisää alueella jo turvetuotannossa olevilta tuotantoalueilta nostettavan turpeen määrää”.

Toimintavolyymin yli kaksinkertaistuessa ELY-keskuksen olisi tullut laajennuksen YVA-tarvetta arvioidessaan tarkastella myös raaka-ainetarpeen kasvu ja sen vaikutukset ilmastopäästöihin, luonnon monimuotoisuuteen ja vesimuodostumien ekologiseen tilaan. Nyt tätä arviota ei ole tehty lainkaan, vaikka aikaisempi ELY-keskuksen lausunto perustui siihen, että raaka-ainehankinta lisää nostomääriä jo avatuilla kentillä, ei uusilla alueilla. Laajennussuunnitelman toteutuessa tämä lähtötilanne muuttuu oleellisesti.

YVA-lain liitteen 2 mukaan lain 3 §:n 3 momentissa tarkoitettuina tekijöinä, joita käytetään päätettäessä ympäristövaikutusten arviointimenettelyn soveltamisesta 3 §:n 2 momentissa tarkoitettuun hankkeeseen (arvioinnin soveltaminen yksittäistapauksessa), on hankkeen ominaisuuksien osalta tarkasteltava ottaen huomioon erityisesti:

a) koko hankkeen koko ja suunnitelma;
b) yhteisvaikutus muiden olemassa olevien ja/tai hyväksyttyjen hankkeiden kanssa;
c) luonnonvarojen, erityisesti maan, maaperän, veden ja luonnon monimuotoisuuden, käyttö;
d) jätteiden muodostuminen;
e) pilaantuminen ja haitat;
f) suuronnettomuus- ja/tai katastrofiriskit, jotka ovat varteenotettavia hankkeen kannalta, mukaan lukien ilmastonmuutoksen aiheuttamat riskit, tieteelliseen tietoon perustuen;
g) ihmisten terveydelle koituvat riskit (esimerkiksi veden tai ilman pilaantumisen johdosta).

Hakemusasiakirjoista ei selkeästi ilmene se, kuinka paljon nostopinta-alaa tarvitaan hiililaitoksen 1. ja 2. vaiheen tarpeisiin niiden koko elinkaaren aikana. Tähän voi vaikuttaa mm. eri nostoalueiden laadullinen soveltuvuus hiilituotantoon. Nämä seikat ja niistä aiheutuvat vaikutukset nostoalueiden hiilensidonnan loppumiseen sekä suoluonnon monimuotoisuuden ja vesien tilan heikkenemiseen tulisivat esille ympäristövaikutusten arvioinnissa.

Hiilitehtaan laajennetun raaka-ainetarpeen osalta piiri toteaa myös, että lupakäsittelyn aikana oli jo tiedossa, että Pohjois-Karjalan maakuntakaavan 2040 1 vaihekaavan kaavaluonnoksessa oli esitetty 39 uutta turvetuotantoaluetta, yhteispinta-alaltaan vajaa 8000 ha. Kaavaluonnoksesta saatujen muistutusten perusteella ehdotusvaiheessa varausalueista on poistettu 10 kohdetta. Kaavaselostuksessa tuodaan kuitenkin esille ”mahdollisuus hakea ja saada ympäristölupa turvetuotannolle myös maakuntakaavan tu-merkintöjen ulkopuolisille alueille”. Piirin mielestä tällä viitataan poistettuihin kohteisiin, erityisesti Ilomantsin laajaan Koivu- ja Ruosmesuon aluekokonaisuuteen (luonnoksen varaus vajaa 1400 ha). Muistutusten perusteella Neova Oy on edelleen hyvin kiinnostunut saamaan alueen turvetuotantoon, vaikka yhtiön viimeisin aluekokonaisuuden turvetuotannon ympäristölupahakemus hylättiin Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä Nro 2/2015/1. Päätöksessä turvetuotannon katsottiin heikentävän merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden perusteella tuotantoalueeseen rajoittuva Koitajoen Natura-alue on sisällytetty Natura 2000 -ohjelmaan. Kaavaehdotuksessa on arvioitu hankkeiden vesistövaikutuksia (29 kohdetta) ja vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen (6 kohdetta) lähinnä olemassa olevien tietojen ja karttatarkastelujen perusteella.

Piirin näkemyksen mukaan ympäristövaikutusten arvioinnin tarveharkinnassa aktiivihiililaitoksen kapasiteetin kasvattamisen vaikutusten arvioimiseksi on kyse edellä YVA-lain liitteen 2 kohdassa c) tarkoitetuista hankkeen ominaisuuksista. Tätä ei ELY-keskuksen lausunnossa 8.1.2021 ole miltään osin otettu esille. ELY-keskuksen päätöksestä ei myöskään ilmene, että päätös olisi annettu tiedoksi YVA-lain 13 §:n 2 momentissa edellytetyllä tavalla.

Aktiivihiililaitoksen laajentamisen vaikutuksia suoriin ja välillisiin ilmastopäästöihin ei ole ympäristölupapäätöksessä ollut mahdollisuuksia arvioida, vaikka laitoksen laajennus lisäisi huomattavasti turpeen käyttöä. Olemassa olevat nostoalueet Ilomantsissa eivät riittäisi ja tällä olisi merkittäviä vaikutuksia uusien turpeen nostoalueiden ilmastopäästöinä sekä luonnon monimuotoisuuden ja vesien ekologisen tilan heikkenemisenä.

Täydentäviä tietoja ympäristövaikutusten puutteelliseen arviointiin on esitetty liitteissä 2 ja 3. Maakuntakaavaan esitetyistä uusista turvetuotantoalueista ja niiden vaikutuksista luonnon monimuotoisuuteen, vesien ekologiseen tilaan ja niiden vaikutuspiirissä tehtyihin valuma-alue- ja elin ympäristökunnostuksiin on esitetty liitteessä 3 kohdealuekohtaisesti.

Ympäristönsuojelulain 1 §:n mukaan lain tarkoituksena on pykälän 2) ja 3) kohtien mukaan:
2) turvata terveellinen ja viihtyisä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, tukea kestävää kehitystä sekä torjua ilmastonmuutosta;
3) edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä vähentää jätteiden määrää ja haitallisuutta ja ehkäistä jätteistä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia;

Kun hankkeen YVA-lain mukaista vaikutusarviointia ei ole tehty, ei aluehallintovirastolla ole ollut mahdollisuutta arvioida ympäristönsuojelulain 1 §:ssä esitettyjen tavoitteiden toteutumista käsitellessään hakemusta Ilomantsin hiililaitoksen toiminnan olennaisesta muuttamiseksi.

Edellä esitetyn johdosta Itä-Suomen aluehallintoviraston päätös on kumottava ja palautettava uuteen käsittelyyn niin, että ennen hankkeen ympäristöluvan käsittelyä määrätään tehtäväksi YVAlaissa edellytetty toiminnan vaikutusten arviointi.

Joensuussa 20.12.2021
Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjois-Karjalan piiri ry