Kruunusiltojen liikennesuunnitelmaa koskevaan valitukseen

Lausunnot ja kannanotot 23.3.2016

Helsingin luonnonsuojeluyhdistyksen ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piirin vastaselitys Helsingin kaupunginhallituksen Helsingin hallinto-oikeudelle antamaan lausuntoon kaupunginvaltuuston päätöksistä tehdyistä valituksista, Kruunusiltojen liikennesuunnitelma välillä Kruunuvuorenranta-Kalasatama ja Kruunuvuoren joukkoliikenneyhteyden asemakaava ja asemakaavan muuttaminen (nro 12305)

HELSINGIN HALLINTO-OIKEUDELLE

Viitteenne: lähete 23.2.2016 3707, Dnro 07868/15/4108 ja 07869/15/4103

Yleistä

Helsingin kaupunginhallitus toteaa lausunnossaan, että kaavan suunnittelu perustuu lain edellyttämiin vaikutusten arviointiin ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Lisäksi se pyytää valitusten tutkimatta jättämistä siltä osin kun se koskee kaavaratkaisujen tarkoituksenmukaisuutta ja katsoo, ettei liikennesuunnitelmaa koskeva päätös ole valituskelpoinen.

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys (myöhemmin Helsy ry) ja Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry (myöhemmin piiri) katsovat, että päätökset liikennesuunnitelmasta ja asemakaavasta muodostavat yhtenäisen ja toiminnallisen kokonaisuuden. Järjestöt viittaavat direktiiviin 2011/92/EU sekä Århusin sopimukseen ja toteavat, että kaavaratkaisun lisäksi myös liikennesuunnitelma on päätös, josta ympäristöjärjestöillä on muutoksenhakuoikeus. Helsy ry ja piiri katsovat edelleen, ettei ympäristövaikutusten arviointia ole tehty YVA-lain edellyttämällä tavalla. Lisäksi asemakaava ei ole yleiskaavan, MRL:n riittävien selvitysten vaatimuksen eikä asemakaavan sisältövaatimusten mukainen. Näistä syistä liikennesuunnitelma- ja asemakaavapäätös tulee kumota.

Perustelut

1 Ympäristövaikutusten arvioinnin puutteet

Kaupunginhallitus katsoo lausunnossaan, etteivät maankäyttö- ja rakennuslaki ja laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä edellytä hanketta koskevan ympäristövaikutusten arviointimenettelyn suorittamista ennen asemakaavan laatimista. Lisäksi kaupunginhallitus toteaa, että YVAL 7 §:n mukaan hankkeen ympäristövaikutukset on selvitettävä tämän lain mukaisessa arviointimenettelyssä ennen kuin hankkeen toteuttamiseksi ryhdytään ympäristövaikutusten kannalta olennaisiin toimiin.

Euroopan unionin tuomioistuin on tuomiossaan¹ todennut, että YVA tulee tehdä aina kun hanke kuuluu yva-direktiivin alaan vaikka hanke olisi osa jo aiemmin päätettyä yleiskaavaa. Tästä voidaan todeta, että yva tulee tehdä koko saaristoraitiotiehankkeen alueelta jo suunnitteluvaiheessa ennen kuin varsinaista päätöstä koko saaristoraitiotiestä on tehty eikä sitä voida jättää myöhempien osayleiskaavojen tai asemakaavojen varaan kuten kaupunki esittää. Kruunusillat ovat edellytys Saaristoraitiotielle. Erittäin kalliina investointina ne myös edellyttävät riittävää asukaspohjaa reitin varrelle eli kulttuurihistoriallisesti ja luonnon monimuotoisuuden kannalta merkittävien Vartiosaaren ja Ramsinniemen rakentamista ja reitin jatkamista Vuosaareen. Suunnitelma tästä on jo olemassa ja nähtävissä yleiskaava 2050 luonnoksesta.

MRL 9 §:n 2 momentin mukaan kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Komission tiedonannon mukaan² biologinen monimuotoisuus tulee sisällyttää aluekehityspolitiikkaan. Tämän vuoksi luontodirektiivi ja ympäristövaikutusten arviointia (YVA) koskeva direktiivi edellyttävät tiettyjen aluekehitys- ja aluesuunnitteluhankkeiden mahdollisten vaikutusten arviointia. ”Päätöksentekomenettelyn varhaisessa vaiheessa tehdyt huolelliset arviot ovat osoittautuneet hyödyllisiksi. Arviot tehdään kuitenkin usein liian myöhään tai ne ovat laadultaan huonoja.”

Kaupunginhallitus on lausunnossaan tuonut esille MRL:n ”riittävät selvitykset” käsitteen tulkintaongelmia ja että monissa tilanteissa se olisi johtanut tekemään varmuuden vuoksi liian yksityiskohtaisia selvityksiä kaavalajiin ja kaavan tarkoitukseen nähden. Helsy ja piiri toteavat, että selvitykset eivät ainakaan ole riittäviä silloin kun ne tehdään suurelta osin puutteellisesti, epäluotettavaan aineistoon pohjautuen tai jälkikäteen. Kaavan vaikutusarviointikaan (SOVA) ei ole riittävä selvitys.

Kruunusiltojen vaikutusalueella on runsaasti METSO I -kriteeriluokkaan kuuluvaa vanhaa metsää, joka kuvaa monimuotoisuudelle merkittäviä elinympäristöjä ja monimuotoisuutta. Lisäksi muun muassa uhanalaisille perhosille ja muille hyönteisille sopivaa paahteista ympäristöä ei ole tutkittu lainkaan. Selvitykset eivät myöskään ole riittäviä silloin kun luontodirektiivin tiukan suojelun piirissä olevia lajeja ei ole tutkittu niiden elinpiiriksi soveltuvalla alueella.

Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen luontotietojärjestelmä ei yksin riitä asemakaavoituksen pohjaksi, koska rajausten pohjalla olevat selvitykset on tehty usein koko Helsingin alueelta eivätkä näin ollen ole riittävän tarkkoja. Tutkimuksia ei ole välttämättä tehty lainkaan päätöksen kohteena olevalta alueelta. Lisäksi kaavoituksen kannalta epämieluisia tutkimustuloksia kirjataan järjestelmään viiveellä. YVA-selvityksessä lepakoista mainitaan ainoastaan, että ELY on antanut poikkeusluvan tielinjan vuoksi. Asemakaavaselosteessa 1-luokan lepakkoalueen rajaus perustuu 2004 raportoituun selvitykseen³ ja 2013 todennettuihin lisääntymisrakennuksiin. Luontotietojärjestelmän rajausta muutettiin 2013 tutkimuksen⁴ ja 2011 tehdyn tutkimuksen⁵ mukaiseksi vasta YVA:n valmistumisen jälkeen marraskuun lopussa 2014. Tietoja ei päivitetty asemakaavaselosteeseen 11.11.2014 eikä näin ollen viimeisenä muistutusaikana 5.12.2014-12.1.2015 voinut osallistua ja vaikuttaa tärkeän lepakkoalueen läpi⁶ kulkevaan suunnitelmaan oikeilla tiedoilla. Myöskään 12.5.2015 päivitetyssä asemakaavaselosteessa tietoja ei ole korjattu.

Asemakaavan vaikutusten arvioinnissa on otettu huomioon 28.4.2014 valmistunut Laajasalon raideliikenteen vaihtoehtojen ympäristövaikutusten arviointiselostus. Hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettely on saatu päätökseen 3.9.2014, kun yhteysviranomainen on antanut siitä lausuntonsa. Helsy ja piiri toteavat, että Koirasaarentien itäinen osa oli tuolloin jo valmis ja läntinen osa rakenteilla. Tiesuunnitelmat ja hulevesisuunnitelmat oli tehty sekä poikkeuslupa lepakkojen lisääntymisalueen heikentämiselle saatu. YVA oli tuolloin myöhässä. YVA onkin nyt tehtävä koko saaristoraitiotiehankkeen alueelle ennen kuin muita reitin vaikutusalueella olevia osa- tai asemakaavoja ja merkittäviä investointeja tehdään. Kruunusiltojen asemakaava tulee kumota kunnes YVA on tehty koko sen vaikutusalueelta.

2 Luotojen luontoarvot

Kaupunginhallituksen mukaan asemakaava-alueella ei sijaitse suojeltuja lintuluotoja, METSO I -kriteerit täyttäviä metsäalueita eikä sillä pesi tai esiinny luontodirektiivin tiukan suojelun piirissä olevia lajeja. Kaupunginhallitus kuitenkin toteaa, että kyse on linnustollisesti arvokkaasta alueesta sekä että Nimismies- ja Emäntä -luotojen linnustoarvot ovat merkittävät. Luotojen linnustollinen merkitys perustuu naurulokkien, kalalokkien ja lapintiirojen pesimäkolonioihin.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan valtakunnalliset alueiden käyttötavoitteet on otettava huomioon ja niiden toteuttamista on edistettävä maakunnan suunnittelussa, kuntien kaavoituksessa ja valtion viranomaisten toiminnassa. Valtakunnallisten alueiden käyttötavoitteiden tehtävänä on muun muassa kestävä kehitys ja kansainvälisten sopimusten täytäntöönpanon edistäminen⁷. Suunnittelussa ja kaavoituksessa on siis huomioitava muun muassa kulttuuri- ja luonnonperintö, virkistyskäyttö ja luonnonvarat ja luonto- ja kulttuuriympäristöinä erityiset aluekokonaisuudet MRL 9 §:n mukaisesti koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Pelkän asemakaava-alueen tarkastelu on liian suppeaa.

Kaupunginhallitus toteaa, että FINIBA ei ole suojeluohjelma, eikä alueita ole suojeltu LSL:n nojalla eikä myöskään esitetty Helsingin luonnonsuojeluohjelmissa rauhoitettaviksi alueiksi. Läheisillä suojelluilla luodoilla pesii pääasiassa lokkeja, jotka ovat lausunnon mukaan erinomaisia lentäjiä ja arvioi, että erityisesti nuoret yksilöt voivat törmätä siltarakenteisiin. Lisäksi lisääntyvä liikennemelu saattaa vaikuttaa pesimälinnustoon jonkin verran parimääriä alentavasti.

Helsy ja piiri pitävät Emäntä- ja Nimismies-luotoja erittäin arvokkaina lintuluotoina ja Helsingin kaupungin tulee suhtautua asiaan vakavasti. Kansainvälisesti tärkeät lintualueet (Important Bird Areas, IBA) on BirdLife Internationalin hanke tärkeiden lintukohteiden tunnistamiseksi ja suojelemiseksi. Suomen tärkeät lintualueet (Finnish Important Bird Areas FINIBA) -hankkeen tarkoituksena on kartoittaa kaikki maamme tärkeät lintualueet, säilyttää ne linnustolle soveliaina elinalueina sekä seurata niillä linnuston ja elinympäristön muutoksia. Linnut ovat hyviä ympäristön indikaattoreita. Suojelemalla lintuja suojellaan myös muita eliöryhmiä. Tärkeiden lintualueiden verkosto on tärkeä Suomen luonnonsuojelun kannalta.⁸

Emäntä- ja Nimismies -luodoilla pesii Helsingin luontotietojärjestelmän mukaan selkälokki, kala-, meri- ja naurulokki, kalatiira ja lapintiira (yht. n50 pr), haahka, tukkasotka, haapana, kyhmyjoutsen, meriharakka, joista kalatiira ja lapintiira ovat lintudirektiivin 1 liitteen lajeja⁹. Lintudirektiivin (artikla 4) mukaan direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Arvioissa on otettava huomioon lintukantojen kehityssuunnat ja muutokset¹⁰. Nimismies on tärkeä myös naurulokille, joka uudessa vuoden 2015 uhanalaisluokituksessa on luokiteltu uhanalaiseksi (luokka VU). Kesällä 2015 Nimismies-luodolla pesi lähes sata paria naurulokkeja. Lähempänä rantaa olevat luodot ovat alttiita minkki- ja mahdollisesti supikoiratuhoille ja matalina niitä uhkaa korkean veden aikaan tulviminen. Ilmastonmuutoksen edetessä korkea Nimismies on siten entistä tärkeämpi koko selän ja Helsingin linnustolle. Viime kesän suuri naurulokkimäärä viittaa osaltaan tähän mahdollisuuteen. Nyt vaarana on, että uhanalaisen lintulajin merkittävä kolonia voi sillan takia tuhoutua, koska nuoret linnut ovat erityisessä vaarassa.

Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan Kruunuvuorenselkä tarjoaa useita vesilintujen pesimiseen sopivia saaria ja luotoja. Näitä ei kuitenkaan ole eritelty eikä sillan vaikutusta arvioitaessa ei ole otettu huomioon muita lähialueiden hankkeita. Etelä-Suomen aluehallintovirasto on myöntänyt Helsingin kaupungille luvan ruoppausmassojen läjitykselle Lokkiluodon meriläjitysalueelle. Hankkeella on vaikutuksia linnustolle. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristöviranomainen valitti asiasta Vaasan hallinto-oikeuteen. Jo hakemusvaiheessa ympäristölautakunta yhtyi ELY-keskuksen vaatimuksiin¹¹. Koiraluodot jäävät täyttösaaren kanavaan¹² ja Varisluodonkari tulee kärsimään 13 000:lle rakennettavasta Stansvikin uimarannasta¹³. Yleiskaava 2050 suunnitelmassa oleva pyöräilyn baanaverkko tulee toteutuessaan vaikuttamaan merkittävästi nykyisin luonnontilassa oleviin rantoihin ja niillä pesiviin lintuihin¹⁴. Tahvonlahden linturuovikko on jo kärsinyt uudelta Koirasaarentieltä sinne johdettavan huleveden vaikutuksista¹⁵. Palosaari kuulu asemakaava-alueeseen ja sen pohjoinen ranta rakennetaan. Asemakaavan ympäristövaikutusten arviointi on tältä osin puutteellinen ja tulee sen vuoksi kumota.

3 Yleiskaavan vastaisuus

Helsingin kaupunginhallituksen lausunnon yleiskaavassa merkitylle virkistysalueelle saadaan kaavamääräysten mukaan rakentaa tarpeellisia liikenneväyliä ja yhdyskuntateknisen huollon tiloja.

Helsy ja piiri toteavat, että yleiskaava 2002 ja maanalainen yleiskaava 2011 ohjaavat liikenneyhteyden rakentamista maan alle. Yleiskaava 2002:ssa ”Helsinki-puisto on uusi kokonaisuus, joka ulottuu ulkomereltä Harmajasta Haltialan metsiin, ja sisältää luonto- ja kulttuurikohteita. kulttuurihistoriallisesti ja maisemallisesti arvokkaita alueita kehitetään niiden arvot säilyttäen”. Maan alle rakennettaessa linnustolle tai muulle luonnolle ei aiheudu haittaa ja aluetta voidaan kehittää sen arvot säilyttäen. Jos virkistysalueelle voisi rakentaa yleiskaavassa erikseen mainitsematta merkittäviä maan päälle rakennettavia tiehankkeita, kaava ohjausvaikutus ja vuorovaikutusmahdollisuudet menetettäisi. Asemakaava tulee kumota yleiskaavan vastaisena.

4 Liikennesuunnitelman valituskelpoisuus

Kaupunginhallitus toteaa lausunnossaan, että Kruunusiltojen liikennesuunnitelman osalta kysymys on asian valmistelusta eikä siitä näin ollen voi valittaa ja että valtuuston päätöksillä Kruunusiltojen liikennesuunnitelmasta ja Kruunuvuorenrannan joukkoliikenneyhteyden asemakaavasta ei ole vielä päätetty siltojen rakentamisesta. Silti Helsingin kaupunki on 9.3.2016 hakenut AVI:lta lupaa sillan rakentamiselle Nihdistä Korkeasaareen ja Korkeasaaresta Laajasaloon¹⁶. Hakemus sisältää vesialueen ruoppauksen ja täytön sekä rantarakenteiden tekemisen. Myös liikennelaitos-liikelaitoksen johtokunta tilasi yli miljoonalla eurolla liikenne- ja raitioratasuunnittelun WSP Finland Oy:ltä katu- ja siltasuunnittelu, joka käsittää kaava-alueen Nihdistä, Korkeasaaren kautta Kruunuvuorenrantaan.

Helsy ja piiri puolestaan viittaavat direktiiviin 2011/92/EU sekä Århusin sopimukseen ja toteaa, että liikennesuunnitelma on päätös, josta ympäristöyhdistyksellä tulee olla muutoksenhakuoikeus. Kysymys on päätöksestä, jolla hyväksyttiin uusi liikenneväylä. Kyse on siten isosta linjauspäätöksestä, jolla on vaikutuksia laajalle alueelle. Yleisten töiden lautakunnassa katusuunnitelmat tehdään asemakaavakohtaisesti. Liikennesuunnitelman alueeltakin niitä on jo useita ¹⁷ ¹⁸ ¹⁹. Päätöksen jälkeen alkaa kyseisen alueen rakentaminen.

Helsingissä on 28 lautakuntaa tai johtokuntaa²⁰. Verkossa on luettavissa julkaisut ja kuulutukset viiden aihepiirin ympäriltä²¹. Kaavoituksesta ja ympäristölupa-asioista on saatavissa tietoa. Sen sijaan yleisten töiden lautakunnan asemakaavoihin kohdistuvia päätöksiä pitäisi seurata suoraan pöytäkirjoista ja noudattaa lautakunnan sivuilta löytyvää yleistä muutoksenhakuohjetta. Tehtävä on mahdoton, koska edes asemakaavan osallisiksi nimetyt tahot eivät saa näistä päätöksistä mitään tietoa suoraan. Helsy ja piiri katsovatkin, että uuden liikenneväylän liikennesuunnitelma on näilläkin perusteilla päätös, josta tulee voida tehdä valitus hallinto-oikeuteen.

5 Yleinen etu

Kaupunginhallitus toteaa, että kaava ei aiheuta kaavamääräyksistä ja kaavaselostuksesta ilmenevällä tavalla laissa tarkoitettua kenenkään elinympäristön merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua kaavan tarkoitus huomioon ottaen eikä kaava lain tarkoittamalla tavalla hävitä luonnon eikä rakennetun ympäristön erityisiä arvoja. Kaupunginhallitus vetoaa suhteellisuusperiaatteeseen ja katsoo, että valituksenalainen asemakaavapäätös on suhteellisuusperiaatteen mukainen ja siltaratkaisu on selvitysten, suoritettujen intressivertailujen ja kokonaisarvioinnin pohjalta optimaalinen alueenkäyttöratkaisu. Lisäksi kaupunginhallitus vetoaa lausunnossaan muun muassa kasvavan Laajasalon joukkoliikennetarpeeseen, tonttimaan arvonnousuun ja alueen imagoarvoihin.

Helsyn ja piirin mielestä mikään kaavoituksellinen tavoite ei muodosta niin suurta yleistä etua, että säädökset kokonaisen uuden tielinjauksen YVA:sta mahdollisimman varhaisessa vaiheessa voitaisiin jättää tekemättä tai tehdä osa kerrallaan. Asemakaavapäätös ja liikennesuunnitelma on osa Saaristoraitiotietä jonka YVA:a ei ole tehty. Laajasalon raideliikenteestä tehty YVA on näin ollen olennaisin osin puutteellinen eikä riittäviä luontoselvityksiä ole tehty asemakaavan koko vaikutusalueelta eikä suhteessa muihin alueella tapahtuviin hankkeisiin. Kruunusiltojen alueellisia ympäristövaikutuksia ei voida tämän vuoksi arvioida, joten asemakaava- ja liikennesuunnitelmapäätökset tulee kumota.

Yhteenveto

Katsomme, että liikennesuunnitelma ja asemakaava muodostavat kokonaisuuden. Niitä koskevat päätökset on tehty YVA-lain 17.2 §:n sekä MRL:n 6 §:n, 9 §:n, 50 §:n ja 54 §:n vastaisesti.

Helsingissä 23.3.2016

HELSINGIN LUONNONSUOJELUYHDISTYS RY.

Antti Halkka Marja Rintala

varapuheenjohtaja järjestösihteeri

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITON UUDENMAAN PIIRI RY

Laura Räsänen Tapani Veistola

puheenjohtaja luonnonsuojeluasiantuntija

1C177/11

2Komission tiedonantobiologisen monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttäminen vuoteen 2010 mennessä – ja sen jälkeen Ekosysteemipalvelujen säilyttäminen ihmisten hyvinvoinnin varmistamiseksi, 22.5.2006, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?uri=CELEX%3A52006DC0216

3Siivonen Y., 2004, Helsingin lepakkolajisto jo tärkeät lepakkoalueet vuonna 2003, http://www.hel.fi/static/ymk/julkaisut/julkaisu-03-04.pdf

4Wermundsen T., Lepakkoselvitys-Stansvik, 2013, http://stansvik.net/data/documents/Lepakkoselvitys-Stansvik-teos.pdf

5Luontotieto Keiron 2011. Stansvikin lehto- ja kaivosalue. Hoito- ja käyttösuunnitelman päivitys. Helsingin kaupungin ympäristökeskus. Julkaisematon.

6Lepakkokohteet: Laajasalon Tahvonlahdenniemi ja Stansvikin ls-alue 21/03 http://kartta.hel.fi/applications/ltj/reports/kohderaportti.aspx?id=176368

7http://www.ymparisto.fi/fi-fi/Elinymparisto_ja_kaavoitus/Maankayton_suunnittelujarjestelma/Valtakunnalliset_alueidenkayttotavoitteet

8http://www.birdlife.fi/

9http://www.birdlife.fi/suojelu/lainsaadanto/lintudirektiivi-lajit.shtml

102009/147/EY, 4 art

11http://dev.hel.fi/paatokset/asia/hel-2015-008435/

12http://www.hel.fi/hel2/ksv/liitteet/2015_kaava/ak12311_kaavaehdotus.pdf

13http://kartta.hel.fi/kaavapdf/12080.pdf

14http://dev.hel.fi/paatokset/media/att/c7/c75f95f16b383d41bae5064d492e53dfd068e9d1.pdf