Muutoksenhaku Helsingin yleiskaavaa koskevista päätöksistä

Lausunnot ja kannanotot 7.3.2018

KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE

ASIA

Muutoksenhaku Helsingin hallinto-oikeuden 5.2.2018 tekemästä päätöksestä 18/0049/5, joka koskee Helsingin kaupunginvaltuuston 26.10.2016 päätöstä (272 §) hyväksyä Helsingin uusi yleiskaava.

VALITTAJAT

Helsingin luonnonsuojeluyhdistys ry, Helsinki

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry, Helsinki

PROSESSIOSOITE

Erityisasiantuntija Tapani Veistola

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri

Itälahdenkatu 22 b A

00210 HELSINKI

Puhelin 0400 615 530

Sähköposti uusimaa at sll.fi

VAATIMUKSET

1 Haemme päätökseen valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta, koska tapaus on valtakunnallisesti merkittävä ennakkotapaus yleiskaavan esitystavasta (ns. pikselikaava) sekä epäselvistä mitoitusperiaatteista. Niiden yhteisvaikutus tekee kaavan ohjausvaikutusten ja ympäristövaikutusten arvioinnin yleisesti ja jopa Natura 2000 -alueilla vaikeaksi tai mahdottomaksi. Hallinto-oikeuden päätös on myös osin epäselvä (siinä ei ollut esimerkiksi karttaa kumotuista pikseleistä) eikä siinä mielestämme ole käsitelty kaikkia valituksessamme esitettyjä asioita, kuten keskeistä kaavan mitoituskysymystä sekä rakentamisen vaikutusta maakuntakaavan viheryhteystarpeisiin ja luonnonsuojelualueisiin.

2 Ensisijaisesti vaadimme korkeinta hallinto-oikeutta kumoamaan Helsingin kaupunginvaltuuston 26.10.2016 tekemän Helsingin yleiskaavaa koskevan päätöksen siltä osin, kun Helsingin hallinto-oikeus ei sitä tehnyt. Valituksen ulkopuolelle rajataan kuitenkin kaavan liitekartalta Kaupunkiluonto löytyvät oikeusvaikutteisiksi esitetyt Luonnonsuojelualueet ja luonnonsuojelulain rauhoitetut luontotyypit, Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet ja Suojeltavaksi tarkoitetut alueet.

3. Toissijaisesti vaadimme kumottaviksi valituksessamme osoitettuja yksittäisiin alueisiin ja kaavamerkintöihin liittyviä yleiskaavan ratkaisuja niiltä osin kun hallinto-oikeus ei sitä tehnyt. Näistä kohteista on tarkemmin kerrottu valituksemme luvuissa 2 (maakuntakaavan rakentamisen uhkaamat viheryhteystarpeet) ja 6 (muut kohteet) sekä niitä kuvaavissa karttaliitteissä 2–4.

4. Toissijaisesti vaadimme myös merellisen virkistyksen ja matkailun alueen kaavamerkinnän ja sen kaavamääräyksen kumoamista.

PERUSTELUT

A Valitusluvan myöntämisen perusteet

1 Edellytykset

Maankäyttö- ja rakennuslain 188.1 §:n perusteella hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Näin ollen muutoksenhaku Helsingin yleiskaavaa koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä edellyttää korkeimman hallinto-oikeuden valituslupaa.

Valitusluvan edellytyksistä säädetään hallintolainkäyttölain (HLL) 13 §:n 2 momentissa. Kun muutoksenhaussa hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen tarvitaan muun lain mukaan valituslupa, lupa on mainitun pykälän mukaan myönnettävä, jos:

1) lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tärkeätä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi;

2) asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi; tai

3) valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

2 Perustelut

Katsomme, että asiassa täyttyvät edellytykset valitusluvan myöntämiselle.

Asiassa on selkeästi kyse HLL 13.2 §:n 1) kohdassa tarkoitetusta, lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa tai oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi tärkeästä kysymyksestä. Helsingin yleiskaava on luonteeltaan strateginen ja esitystavaltaan uudentyyppinen, yleistymässä oleva yleiskaavan muoto. Sen esitystapa perustuu ns. pikseleihin, joilla osoitetaan vain maankäytön pääasiallinen tarkoitus. Lisäksi pikseleiden suhde viereisiin pikseleihin on avoin, mahdollistaen myös muunlaisen kuin pikselin ensisijaisen maankäytön. Tämä ei riittävällä tavalla mahdollista kaavan oikeusvaikutuksen arviointia, eikä kaavapäätöksestä voida selvästi tulkita, millainen ohjausvaikutus yleiskaavalla on esimerkiksi asemakaavoitukseen.

Ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) vaatimukset yleiskaavan riittävästä ohjausvaikutuksesta sekä lain suppeat ja joustavat säännökset kaavan esitystavasta, on olemassa selkeä tarve käsitellä kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa muiden samankaltaisten tapausten ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi.

Tätä korostaa entisestään se, että myös hallinto-oikeuden päätöksessä tunnustetaan esitystavan monet ongelmat, vaikka päätöksessä ratkaisua pidetään lain puitteissa sallittuna esitystapana. Pidämme hallinto-oikeuden päätöstä tältä osin lainvastaisena. Koska kyse on Suomen suurinta ja merkittävintä kaupunkia koskevasta ratkaisusta, esitystavan lainmukaisuudella tulee etenkin muissa kaupungeissa olemaan laajaa merkitystä tulevien yleiskaavojen laatimiseen. Se, että KHO on antanut aiemmin hieman samankaltaisessa asiassa (KHO 4778/2016) päätöksen, ei vähennä asian merkitystä. Mainitussa päätöksessä oli kyse Helsinkiä huomattavasti pienemmän kaupungin yleiskaavasta, joka oli mittakaavaltaan aivan toinen ja sisälsi runsaasti täsmentäviä oikeusvaikutteisia erilliskarttoja. On myös syytä korostaa, että mainitussa päätöksessä KHO ei ottanut kantaa esitystapaan, koska siltä osin hallinto-oikeuden päätöksestä ei käsityksemme mukaan valitettu. Siten esitystavan sallittavuus ja esitystapaan liittyvät ehdot ovat vailla korkeimman oikeusasteen ratkaisua.

Hallinto-oikeuden päätös on erityisen merkittävä myös suojeltujen luontoarvojen turvaamisvelvoitteen ulottuvuudesta yleiskaavatasolla. Päätöksen lopputulos esimerkiksi luonnonsuojelulaissa suojeltujen Natura 2000 -alueiden sekä tiukasti suojeltujen lajien huomioon ottamisen laajuudesta on erittäin kyseenalainen. Tältä osin kyse on HLL 13.2 §:n 1) kohdan ohella myös 3) kohdassa tarkoitetusta muusta painavasta syystä. Kaavapäätöksessä on jätetty valtaosa luontoarvojen suojelusta yksityiskohtaisemman suunnittelun varaan, mitä ei voi pitää maankäyttö- ja rakennuslain tai luonnonsuojelulain näkökulmasta hyväksyttävänä ratkaisuna. Siten on välttämätöntä saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Lopuksi haluamme kiinnittää huomiota siihen, että hallinto-oikeuden päätös on osin epäselvä. Päätöksessä on kumottu osa yleiskaavan pikselimerkinnöistä, mutta tämä on todettu vain sanallisesti, ilman kartalle tehtyjä muutoksia. Päätöksestä ei käy riittävän tarkasti ilmi, mitkä alueet tai merkinnät on tosiasiassa kumottu ja mitkä ovat jääneet voimaan. Tältä osin hallinto-oikeuden päätöstä rasittaa myös sellainen virhe, jolla on vaikutusta päätöksen ymmärrettävyyteen.

B Valitus yleiskaavaa koskevasta päätöksestä

Yleisperustelut

Helsingin hallinto-oikeuden päätös on osin onnistunut, mutta siinä on monilta osin jätetty huomioimatta valituksessamme esitettyjä keskeisiä argumentteja. Näistä merkittävimmät liittyvät kaavan esitystapaan, selvitysten riittämättömään huomioimiseen, kaavan epäselviin mitoitusmääräyksiin sekä Natura 2000 -alueisiin, muihin suojeltuihin luontoarvoihin sekä maakuntakaavan viheryhteyksiin kohdistuviin vaikutuksiin.

Helsingin yleiskaava on tarkoitettu strategiseksi yleiskaavaksi, jossa ei esitetä tarkkoja aluerajauksia. Kaavaan sisältyvän yleismääräyksen mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Yleiskaava ei täytä asemakaavoitusta ohjaamaan tarkoitetun oikeusvaikutteisen yleiskaavan kriteereitä. Vaikka yleiskaavan tarkoituksena on alueidenkäytön yleispiirteinen ohjaaminen, sen oikeusvaikutusten tulee olla riittävän selkeästi määritelty. Kaavan esitystavaksi on valittu vain alueiden maankäyttömuodon päätarkoituksen osoittava karttamuoto, mikä jättää huomattavasti liikaa tulkinnanvaraa, eikä toimi jatkosuunnittelun (lähinnä asemakaavojen) laatimisen pohjana siten kuin lainsäädännössä edellytetään

Kaavaselostuksen mukaan yleiskaava on rakentamiseen osoitettujen alueiden osalta mitoittava. Yleiskaava on kuitenkin epäselvä sekä alemman tason ohjausvaikutuksen että siinä käytetyn mitoituksen osalta. Vaikka yleiskaava voi olla luonteeltaan strateginen, sen tulee kuitenkin olla ohjeena laadittaessa asemakaavaa. Helsingin yleiskaava ei täytä yleiskaavalta edellytettävän täsmällisyyden vaatimuksia, eikä se siten voi riittävällä tavalla ohjata myöhemmin laadittavia asemakaavoja.

Helsingin yleiskaava on monelta osin myös maakuntakaavan, yleiskaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastainen. Kaavassa ei ole esitetty siinä määrin riittäviä selvityksiä, että niiden pohjalta olisi mahdollista arvioida kaavan vaikutuksia MRL 9 §:ssä edellytetyllä tavalla. Erityisesti kaavan mitoitus- ja asumisväljyyslukujen puutteet ovat tältä osin vakavia. Tehtyjä selvityksiä ei myöskään ole riittävässä määrin otettu huomioon kaavapäätöksessä. Myös kaavan vaikutukset viheralueverkostoon sekä lukuisiin suojeltuihin luontoarvoihin on selvitetty riittämättömästi.

Natura 2000 -alueiden osalta yleiskaava perustuu riittämättömään arviointiin ja kaavapäätös on siltä osin lainvastainen. Arvioinnissa on jätetty huomioimatta osa yleiskaavaratkaisujen seurauksena syntyvistä haitallisista yhteisvaikutuksista, minkä vuoksi selvitykset eivät ole laadullisesti riittävät ja arvioinnin kannalta asianmukaiset. Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksessä on käsitelty puutteellisesti luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:iin sisältyviä oikeudellisia velvoitteita. Päätöksen johtopäätös siitä, ettei yleiskaavasta aiheudu merkittäviä haitallisia vaikutuksia, on virheellinen. Tältä osin yleiskaava on luonnonsuojelulain 66 §:n vastainen.

Yksityiskohtaiset perustelut

1 Hallinto-oikeuden ja kaavan ratkaisut sekä niiden ristiriitaisuudet

1.1 Kaavan esitystapa

Yleiskaavan esitystavaksi on valittu ns. pikselimalli. Kaavaselostuksen mukaan ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta, eikä alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Koko kaavaa koskeva yleismääräys kuuluu seuraavasti:

”Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne.”

Tämänkaltainen esitystapa ja avoin kaavamääräys jättää huomattavan laajan tulkinnanvaran, eikä toimi jatkosuunnittelun (lähinnä asemakaavojen) laatimisen pohjana siten kuin lainsäädännössä edellytetään. Kuten hallinto-oikeuden päätöksessäkin todetaan, yleiskaavakartasta ja siihen liittyvästä selostuksesta on käytävä ilmi, millaisia oikeusvaikutuksia suunnitelluilla ratkaisuilla on. On voitava selvästi tulkita, millainen ohjausvaikutus yleiskaavalla on muun muassa asemakaavoitukseen. Toisin kuin hallinto-oikeus, katsomme että yleiskaavan esitystapa ei tätä vaatimusta täytä. Yhdessä mitoituslukujen epäselvyyden ja yleisen pikselien välisen tarkkarajaisuuden puutteen vuoksi valittu esitystapa aiheuttaa lukuisia ongelmia. Kun huomioon otetaan vielä se, että kaava koostuu lukuisista kaavakartoista, joista osa on oikeusvaikutuksettomia, on kaavan vaikutusten arviointi erittäin vaikeaa, osin myös mahdotonta. Valitun esitystavan vuoksi ei voida myöskään varmistua siitä, että kaava täyttää yleiskaavan sisältövaatimusten tai valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vaatimukset.

Hallinto-oikeus korostaa esitystapaa koskevan sääntelyn yleisluontoisuutta, mutta maankäyttö- ja rakennuslaki asettaa useita vaatimuksia yleiskaavan esitystavalle ja sen tarkkuudelle. Vaikka yleiskaava on kunnan alueidenkäytön yleispiirteinen suunnitelma, siinä tulee myös MRL 35.2 §:n mukaisesti osoittaa tarpeelliset alueet yksityiskohtaisen kaavoituksen ja muun suunnittelun sekä rakentamisen ja muun maankäytön perustaksi. Tämän lisäksi yleiskaavan oikeusvaikutusten on oltava siinä määrin selkeitä, että kaikilla osallisilla on mahdollisuus ymmärtää, mitä kaavalla on ratkaistu.

Määräyksen muotoilu vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäytön yhteensovittamisesta aiheuttaa merkittävää epäselvyyttä siitä, mitä kaavassa käytetyillä aluemerkinnöillä lopulta tarkoitetaan. Mikäli vierekkäisten alueiden maankäyttö voidaan “sovittaa yhteen” toimivan kaupunkirakenteen vaatimuksesta, tämä häivyttää aluemerkintöjen vaikutusta ja voi pahimmassa tapauksessa mahdollistaa yhden pikselin pääkäyttötarkoituksen laajentamisen käytännössä kaikkiin ilmansuuntiin. Tällaisen poikkeamisen laajuutta tai laaja-alaisuutta ei määräyksessä ole mitenkään rajoitettu. Vierekkäisten maankäyttömuotojen rajoittamaton yhteensovittaminen mahdollistaa sen, että rakentamisalueet voivat tunkeutua viheralueille niin syvälle kuin ”toimivuuden” nimissä katsotaan tarkoituksenmukaiseksi.

Maantasossa rakentamisalueiden sijoittumista hämärtää se, että maankäytön muodoilla ei ole selvää rajaa. Lopullisesti kaikki maankäyttömuotojen rajat katoavat, kun eri maankäyttömuotojen alueita sovitetaan yhteen ”toimivuuden” nimissä minkään rajoittamatta tai estämättä.

Helsingin uuden yleiskaavan kaavakartan määräykset ja niihin sisältyvät poikkeukset mahdollistavat myös niin korkean rakentamisen kuin teknisesti on mahdollista C1-, C2-, C3- ja A1-alueilla. Myös A2- ja A3-alueilla korttelitehokkuusmääräyksistä voidaan tarvittaessa ”perustellusti” poiketa ilman, että mikään tätä poikkeamista rajoittaa.

Näistä syistä Helsingin uusi yleiskaava mahdollistaa rakentamisen rajoittamattoman levittäytymisen maantasossa horisontaalisesti kuin myös rakentamisen rajoittamattoman kasvun korkeussuunnassa vertikaalisesti.

Koko yleiskaavaa koskeva yleismääräys ei ole riittävän selkeä ja yksiselitteinen, kuten MRL:n vakiintunut tulkintalinja edellyttää. Kaavaan sisältyy mm. alueita, joissa virkistys/luontokohteen pikselit ovat rakentamisaluepikseleiden vieressä. Mitä enemmän vierekkäisten pikselien käyttötarkoitukset eroavat toisistaan, sitä suuremmaksi kasvavat ohjausvaikutuksen tulkintaongelmat. Yleiskaavan merkinnät, sitä koskevat määräykset ja määräysten poikkeukset hämärtävät yleiskaavan ohjausvaikutuksen ja tekevät vaikutusten arvioinnin käytännössä mahdottomaksi.

Esitystapaan liittyvänä ongelmana on myös erillisten karttaliitteiden vaikea hallittavuus, koska osa niistä on oikeusvaikutteisia, osa taas ei. (Karttaliitteiden muita ongelmia on käsitelty tarkemmin valituksen jaksossa 1.2.) Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään (s. 120), että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei maankäyttö- ja rakennuslain 40 §:n 1 momentin sanamuoto ”yleiskaava esitetään kartalla” eikä myöskään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 16 §:n 1 momentissa esitetty ole esteenä sille, että yleiskaava esitetään useammalla kartalla, kuten ei myöskään sille, että pääkarttaan liittyvä niin sanottu teemakartta tai teemakartat ovat osin oikeusvaikutteisia ja osin ei-oikeusvaikutteisia.

Lähtökohtaisesti näin voikin olla. Mutta aiempaa oikeuskäytäntöä, jossa olisi käsitelty ei-tarkkarajaisiin ja käyttömuodon joustavasti määrittäviin pikseleihin perustuvaa esitystapaa yhdessä ei-oikeusvaikutteisten karttaliitteiden kanssa, ei nähdäksemme juuri ole. Poikkeuksena on esitystavaltaan osin samankaltainen Jyväskylän yleiskaavaa koskeva KHO:n päätös 11.11.2016/4778. Tältä osin on kuitenkin huomattava, että KHO ei ratkaisussaan käsitellyt lainkaan esitystavan lainmukaisuutta, koska siitä ei valitettu.

Jyväskylän ja Helsingin yleiskaavat eroavat muutoinkin suuresti toisistaan. Merkittävin ero on se, että Jyväskylän yleiskaavassa teemakartat ovat oikeusvaikutteisia. Tämä lisää olennaisesti alemman tason kaavoihin suuntautuvan ohjausvaikutuksen tasapuolisuutta, selkeyttä ja yksiselitteisyyttä. Lisähuomiona on se, että Jyväskylän yleiskaavan pikselit olivat kooltaan 250 m x 250 m, kun taas Helsingin yleiskaavassa ne ovat 100 m x 100 m. Ne ovat siten kokoluokaltaan aivan toisenlaiset, isomman ruudun jättäessä selkeästi enemmän mahdollisuuksia käyttötarkoitusten yhteensovittamiseen ilman pääkäyttötarkoituksen vaarantumista. Helsingin yleiskaavaratkaisussa tätä suunnitteluvaraa ei ole. Kaavan esitystavan jäädessä voimaan se tullee tarkoittamaan myös sitä, että asemakaavatasolla on jatkuvasti pohdittava sitä, miten iso muutos on mahdollinen pääkäyttötarkoitusta vaarantamatta. Tämä ei ole kaavahierarkian mukaisesti kestävä, eikä myöskään lainmukainen ratkaisu, koska ylempi kaava ei tällöin toimi riittävänä ohjeena alempaa kaavaa laadittaessa.

Yleiskaavan esitystapaa arvioitaessa on siten otettava huomioon kokonaisuus. Kuten hallinto-oikeuskin toteaa, se että kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö saattaa laajentua jommankumman pääkäyttötarkoituksen puitteissa toisen alueelle, voi heikentää yleiskaavan asemakaavoitusta ohjaavaa vaikutusta ja samalla alueelle laadittavan asemakaavoituksen ennakoitavuutta. Nämä ei-tarkkarajaiset pikselit yhdessä oikeusvaikutuksettomien karttaliitteiden kanssa tekevät yleiskaavan sisältövaatimusten arvioinnin erittäin vaikeaksi, eikä se tältä osin vastaa maankäyttö- ja rakennuslain vaatimuksia.

1.2 Karttoihin liittyviä esitystavan ongelmia

Erityisongelma on osittain oikeusvaikutteisen kaupunkiluonto-teemakartan sekä kulttuuriympäristöt-teemakartan esittäminen erillisenä.

Helsingin kaupunki puhuu yleiskaavaviestinnässään (http://www.yleiskaava.fi/yleiskaava/tarkistettu-ehdotus/ sekä http://www.yleiskaava.fi/yleiskaava/aineistot/) oikeusvaikutteisia luonnonsuojelualueita ja oikeusvaikutteisia kulttuuriympäristöjä vailla esitetystä kartasta ”kaavakarttana”, vaikka se esittää vain osan oikeusvaikutteisesta maankäytöstä. Helsingin kaupunki esittää myös karttapalvelussaan (http://kartta.hel.fi/) vain ”kaavakartan” nimellä yleiskaava.

Rakennetusta ympäristöstä esitetään ”kaavakartalla” 12 erilaista pääkäyttötarkoitusta eli enemmän kuin edellisessä yleiskaavassa, mutta luonnonsuojelualueita ei esitetä, vaan ne jäävät virkistys- ja viheralue sekä merellisen virkistyksen ja matkailun alue -merkintöjen sisään.

Esitystavan takia on suuritöistä huomata ”kaavakartan” ja muiden oikeusvaikutteisten kaavakarttojen vierekkäisten merkintöjen yhteensovittamisen ongelmat. Hyvä esimerkki tästä on Viikin Pornaistenniemi, jossa herkän ja suojellun tervaleppälehdon viereen ja osittain sen päälle on sijoitettu rakentamista raskaimmalla kantakaupunki-merkinnällä (liite 4). Jos alueet esitetään samalla kartalla, nähdään välittömästi, että kantakaupunkirakentamisen sijoittaminen suoraan luonnonsuojelualueeseen rajautuvaksi on ongelma, joka ei voi toteutuessaan olla vaikuttamatta lehtoon.

Luonnonsuojelu- ja kulttuuriympäristöjen asema yleiskaavassa heikkenee valitun esitystavan takia olennaisesti ja haittaa myöhemmissä kaavoituksen vaiheessa kansalaisen mahdollisuutta vaikuttaa elinympäristöönsä koskevaan päätöksentekoon.

Vähintään oikeusvaikutteiset Natura-alueet, luonnonsuojelualueet ja perustettavat luonnonsuojelualueet tulisi näkemyksemme mukaan esittää pääkartalla. Näin hahmottuisi, millaisia alueiden ja niillä esiintyvien lajien suojeluarvoa mahdollisesti heikentäviä kaavamääräyksiä sijoittuu suojelukohteiden lähelle tai viereen.

Ylipäänsä luonnonsuojelualueen jättäminen merkitsemättä pääkarttaan tekee vaikeaksi hahmottaa pyrkimyksen muodostaa luonnonsuojelualueille suojavyöhyke.

Esimerkiksi Vanhankaupunginlahden lintuvesi Natura 2000 -alueen hoito- ja käyttösuunnitelmassa 2015–2024 todetaan yleisesti, että ”Kävijämäärien lisääntyessä virkistysalueen tärkeänä roolina on toimia luonnonsuojelualueen suojavyöhykkeenä” https://www.hel.fi/static/ymk/julkaisut/julkaisu-10-16.pdf Jos suojelualuetta ei ole merkitty ”kaavakartalle”, suojavyöhykkeen riittävyyden arviointi vaikeutuu olennaisesti.

1.3 Kaavan epäselvä mitoitus

Käsittelimme valituksessamme ja vastaselityksessämme laajasti yleiskaavan mitoituksen epämääräisyyttä. Mitoitukseen liittyvät kysymykset koskevat keskeisesti koko yleiskaavaa ja sen vaikutuksia.

Helsingin hallinto-oikeus ei kuitenkaan ratkaisussaan ottanut mitään kantaa yhdistysten esittämiin seikkoihin eikä mitoitukseen muutoinkaan. Hallinto-oikeus ei perustellut, minkä vuoksi esimerkiksi laajasti käytetyt, ilman ylärajaa olevat rakennusoikeudet olisivat maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukaisia.

Mitoituksen epäselvyys tulee esiin sekä yleiskaavaselostuksessa että kaavakartan määräyksissä. Yleiskaavaselostuksesta puuttuvat kaikki keskeiset mitoitustiedot: väestötavoitetta uuden kaupunkikaavan alueelta ilman Östersundomia ei ole ilmoitettu, asumisväljyysoletuksia ei ole kerrottu uusimmassa kaavaselostuksessa, yleiskaavan sallimaa suurinta mahdollista asemakaavavarantoa ei ole julkistettu, aluetehokkuuksia ei ole ilmoitettu ja tiedot esimerkiksi korttelitehokkuuksista raskaasti rakennettavilta C1- ja C3-alueilta puuttuvat täysin – niitä ei ole julkistettu eikä niitä yleiskaavakartan, yleiskaavaselostuksen tai sen tausta-aineiston avulla ole mahdollista selvittää.

Yleiskaavaselostuksen mitoitustietojen puutteet ovat olennaisia ja rikkovat yleiskaavaselostukselle lainsäädännössä (MRL 40 § 2 mom, MRA 16 §, MRA 17 § 1 mom 1, 2, 5 ja 7 kohta, MRA 17 § 2 mom) asetettuja vaatimuksia.

Yleiskaavaselostuksen mukaan kaava on huomattavan väljä ja sen asukasmäärätavoite sallisi siten luontoalueiden säilyttämisen huomattavasti esitettyä laajemmin, jos epätavallisen suurta ylivarantoa hieman pienennettäisiin. Kaavaselostus toteaa sivulla 66, että kaavavarantoa on varattu noin kaksi kertaa asemakaavojen edellyttämä määrä:

”Edellä mainitun väestönkasvun mahdollistamiseksi on olemassa olevan asemakaavavarannon, suunnitteilla ja rakenteilla olevien projektialueiden sekä Östersundomin lisäksi asemakaavoitettava noin 9 milj. k-m uutta asuntokerrosalaa. Yleiskaavavarantoa pitää kuitenkin olla runsaasti enemmän, noin kaksinkertainen määrä, kun otetaan huomioon viiveet, kaavavarannon hukkautuminen pitkien kaavaprosessien eri vaiheissa ja se, ettei kaikilla alueilla osoitettua yleiskaavavarantoa pystytä jatkoselvitysten pohjalta syystä tai toisesta hyödyntämään täysimääräisesti.”

Varantoa on siten kaavassa ilmeisesti kaksinkertaisesti oletettuun tarpeeseen nähden. Tämän ohella ei ole selvää, toteutuuko kaavan perusteena oleva nopea väestönkasvu.

Vuoden 2014 kaavaselostuksen version (https://www.hel.fi/hel2/ksv/julkaisut/yos_2014-44.pdf) perusteella yleiskaavan 9 miljoonassa kerrosneliömetrissä on mukana myös huomattava asumisväljyyden kasvu (10 kerrosneliöneliötä koko asuntokannassa), minä on vaikea nähdä voivan toteutua samaan aikaan nopean väestönkasvun kanssa (ote 2014 selostuksesta):

”Nykyisten suunnitteilla ja rakenteilla olevien projektialueiden lisäksi Östersundom mukaan lukien on uutta asuntorakentamista asemakaavoitettava noin 9 milj. k-m2, kun asumisväljyyden kasvu (noin 10 k-m2/asukas vuoteen 2050 mennessä) otetaan huomioon. Yleiskaavavarantoa pitää kuitenkin olla runsaasti enemmän, noin kaksinkertainen määrä, kun otetaan huomioon viiveet, kaavavarannon hukkautuminen pitkien kaavaprosessien eri vaiheissa ja se, ettei kaikilla alueilla osoitettuja yleiskaavavarantoja pystytä jatkoselvitysten pohjalta syystä tai toisesta hyödyntämään täysimääräisesti.”

Asumisväljyys on Helsingissä pysynyt (nykyisin hieman Tukholmaa korkeammassa) 34 neliömetrin / hlö tasossa vuodesta 2005. Vuodesta 1991 eli 26 vuodessa kasvua on kolme huoneistoalan neliömetriä (stat.fi).

Mitoituskysymyksen yksityiskohdista on liitteenä 5 asiantuntijalausunto (arkkitehti, valtiotieteen tohtori Timo Kalanti).

1.4 Esitystavan ja mitoituksen puutteiden yhteisvaikutus

Vaikka esitystavan ja mitoituksen puutteet ovat yksinäänkin riittävän vakavia puutteita kaavan kumoamiseksi, pahinta on niiden yhteisvaikutus. Se tekee mahdolliseksi raskaan rakentamisen alemmilla kaavoilla myös monille Helsingin luontoalueille ilman, että maakuntakaava, yleiskaava, yleiskaavan sisältövaatimukset, valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet tms. voisivat turvata niitä.

Ei myöskään ole tarkoituksenmukaista tai oikeudellisesti sallittua jättää luontoarvojen turvaamista lähes yksinomaan luonnonsuojelulain varaan yleiskaavassa tehdyllä tavalla. Luonnonsuojelulaki on oma erillislakinsa, joka turvaa vain laissa erikseen määritellyt kohteet.

Kaavassa on pääasiassa vain toistettu luonnonsuojelulain muutoinkin voimassa olevat velvoitteet, mutta on huomattava maankäyttö- ja rakennuslain sisältävän myös omia velvoitteita luontoarvojen turvaamiseksi. Strategisuudestaan huolimatta yleiskaavan on riittävästi varmistettava sille asetettujen sisältövaatimusten ja mm. luonnonsuojelulain velvoitteiden täyttyminen. Esimerkiksi luontoarvojen turvaamisen osalta ei ole hyväksyttävää jättää tätä pääasiassa alemman tason suunnittelun varaan, kuten yleiskaavassa on tehty. Yleiskaavassa tehty ratkaisu ei ole maankäyttö- ja rakennuslain säännösten mukainen.

Lopputuloksena on tilanne, jota on kuvannut pikselikaavaa keksimässä ollut arkkitehti Teemu Jama Ympäristösuunnittelu-lehdessä 3/2016 artikkelissaan “Pikselikaava” näin: “Kärjistetysti voisikin sanoa, että yleiskaavan merkintöjen perusteella voi joko asemakaavoittaa lähes mitä vain mihin vain millä rajoilla vain tai olla kaavoittamatta. Kaikki on yleiskaavamääräysten mukaista.” (Artikkeli on internetissä: http://www.yss.fi/journal/pikselikaava/ .)

2 Maakuntakaavan vastaisuus

Maakuntakaavan tulee maankäyttö- ja rakennuslain mukaan olla ohjeena laadittaessa yleiskaavaa. Helsingin yleiskaava on monilta osin maakuntakaavan vastainen. Maakuntakaavan ohjausvaikutus ei ole riittävässä määrin päätynyt lopulliseen kaavaratkaisuun. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan kumonnut yleiskaavan selkeimpiä maakuntakaavan vastaisia ratkaisuja. Etenkin viheralueiden huomioinnin osalta huomattava määrä maakuntakaavan vastaisia ja sen viheralueverkostoa vaarantavia ratkaisuja on kuitenkin jäänyt voimaan.

Luontojärjestöt ovat hallinto-oikeuteen tekemässään valituksessa kiinnittäneet huomiota kaavan maakuntakaavan vastaisuuden ongelmista muun muassa: “[….] Keskuspuiston länsiosan rakentamissuunnitelmissa sekä eräiden tärkeiden maakuntakaavassa osoitettujen maakunnallisten viheryhteystarpeiden heikossa huomioinnissa.Tällaisia ovat muun muassa Laajasalon eteläosan viheryhteydet, Malmin lentokenttäalueen itäpuolinen maakuntakaavan viheryhteys sekä Maunulan – Oulunkylän yhteyden katkeaminen.” Muita esimerkkejä ovat maakuntakaavan viheryhteyksiä heikentävä rakentaminen Vihdintien itäpuolelta Etelä-Haagan ja Lassilan väliltä sekä Viikin ja Myllypuron välistä yhteyttä heikentävä rakentaminen Roihupellon pohjoispuolisella Karhunkaatajan metsäalueella. Vastaavia ongelmia on myös Lauttasaaressa. Tällaiset rakentamispikselit tulee poistaa. Kartta yleiskaavan rakentamispikselien uhkaamista maakuntakaavan viheryhteystarpeista on liitteenä 3.

Hallinto-oikeus ei ole omassa päätöksessään tosiasiassa edes käsitellyt asiaa. Maakuntakaavan viheryhteystarvemerkintöjen erikoinen huomiointi on kuitattu päätöksessä osana virkistysalueverkoston pinnallista käsittelyä. Siksi pidämme tärkeänä, että KHO osaltaan arvioi sen, onko maakuntakaavan viheryhteystarvemerkintä ollut riittävässä määrin ohjeena yleiskaavan kaavaratkaisuissa.

Olennainen, kumuloituvalla teholla vaikuttava maakuntakaavan viheralueverkoston sivuuttaminen liittyy tapaan, jolla maakuntakaavassa maakunnallisesti tärkeiksi arvioidut viheryhteystarpeet on yleiskaavassa osoitettu. Jo merkinnän kuvaus (virkistysalueverkostoon ja ekologiseen verkostoon kuuluvat viheryhteydet ja -alueet) nostaa esille sen, että kyseessä ei ole pelkkien ulkoilureittiyhteyksien turvaaminen, vaan suunnitelma koskee myös viheryhteydellä sijaitsevia alueita.

Tämä näkemys saa vahvaa tukea maakuntakaavan viheryhteystarpeen suunnittelumääräyksestä:

“Yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet, alueen maisema-arvot, arvokkaiden luontokohteiden säilymisen sekä lajiston liikkumismahdollisuudet.

Viheryhteyden mitoituksessa on kiinnitettävä huomiota yhteyden merkitykseen ekologisen verkoston osana sekä seudullisten ja paikallisten virkistystarpeiden yhteensovittamiseen siten, että olemassa olevat virkistykseen varatut tai siihen soveltuvat rakentamattomat alueet varataan yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa mahdollisuuksien mukaan virkistyskäyttöön.”

Maakuntakaavan suunnittelumääräys nostaa esille tarpeen turvata alemman tason kaavoissa viheryhteyksillä osoitettujen alueiden säilyneet viheralueet. Helsingin yleiskaavassa on lukuisia alueita, joissa tämä suojaamis- ja huomiointivelvoite on sivuutettu tai siirretty asemakaavatasolla päätettäväksi. Hehtaarin pikseliruuduille asetettu pääkäyttömuoto tekee maakuntakaavan suunnittelumääräyksen huomioinnin asemakaavatasolla vaikeaksi, usein käytännössä mahdottomaksi. Käytännössä se edellyttäisi sitä, että asemakaavoitusvaiheessa oltaisiin valmiita hyvinkin laajassa mitassa sivuuttamaan viheryhtyeyhteystarvemerkintöjen alueella ja ympäristössä yleiskaavassa esitetyt rakentamistavoitteet.

Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään (s. 230): “[…] yleiskaavaratkaisu mahdollistaa monin paikoin maakuntakaavoissa osoitetun virkistysaluejärjestelmän aluevarausten kaventumisen.” Jää epäselväksi se, onko hallinto-oikeus päätöksessään lainkaan hahmottanut sitä, että myös maakuntakaavan viheryhteystarvemerkinnän huomiointi alemmalle kaavatasolla tulisi osaltaan näkyä alueina.

Hallinto-oikeus toteaa ratkaisun lainmukaiseksi sillä perusteella, että virkistysalueiden riittävyys ja ekologisten käytävien säilyttäminen riippuu ”[…] keskeisesti siitä, miten vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa” (s. 230–231). Lisäksi hallinto-oikeus vetoaa päätöksessään yleiskaavan koko suunnittelualueen kattavaan yleiseen suunnittelumääräykseen, jonka mukaan:”Vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus tulee turvata”.

Yleiskaavan suunnittelumääräys ei sinällään turvaa maakuntakaavassa viheralueverkoston säilyttämiselle asetettuja tavoitteita etenkään luontoarvojen osalta, koska riittävyyden ja alueiden pinta-alan säilyttämisen sijasta huomioitavaksi on esitetty pelkästään jatkuvuus. Kokemusten perusteella jatkuvuus tulkitaan Helsingin asemakaavoituksessa minimitasollaan ulkoilureitiksi tai pyörätieksi. Yleiskaavan suunnittelumääräys on siis asialliselta sisällöltään ja vaatimuksiltaan selvästi kapea-alaisempi kuin maakuntakaavan suunnittelumääräys, mikä jo yksin johtaa siihen, että sitä ei voi pitää maakuntakaavan tavoitteiden kannalta riittävänä.

Yleiskaava-alueella asuu tällä hetkellä yli 600 000 ihmistä ja asukkaiden määrä tulee kaikkien ennusteiden mukaan olennaisesti kasvamaan. Muun muassa tästä syystä viheralueverkoston määrän, ekologisen laadun ja kytkeytyneisyyden turvaamista on syytä pitää Helsingin osalta yhtenä maakuntakaavan keskeisistä tavoitteista.

3 Yleiskaavan sisältövaatimukset

Kuten olemme aiemmassa valituksessamme ja vastineessamme todenneet, yleiskaavassa vallitsee selvä epätasapaino eri sisältövaatimusten suhteen. Muun muassa maiseman ja luonnonvarojen vaalimiseen ja virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyden turvaamisen velvoitteet ovat pääsääntöisesti väistyneet muiden vaatimusten ja maankäyttömuotojen tieltä.

Yleiskaavan sisältövaatimuksiin kuuluu velvoite maakuntakaavan huomioon ottamisesta. Maakuntakaava myös välittää valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet yleiskaavoitukseen.

Käsittelemme valituksemme luvussa 2 yleiskaavan maakuntakaavan vastaisuutta, sekä luvussa 4 Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisuutta. MRL 39 § myös velvoittaa selvittämään säännöksen kohdissa 1-9 tarkoitetut seikat. Valituksemme luvussa 5käsittelemme sekä edellä mainitun velvoitteen että MRL 9 §:n velvoitteiden toteuttamisessa olevia puutteita.

Ongelmallista on, että hallinto-oikeus ei ottanut kantaa yleiskaavan sisältövaatimusten vastaisuuteen kokonaisuutena vaan lähinnä kunkin yksittäisen valituksen kohteena olevan alueen tai seikan kohdalla. Näin eri kohteiden ratkaisujen yhteisvaikutuksia kaavan sisältövaatimuksiin ei ole käsitelty hallinto-oikeuden päätöksessä asianmukaisesti. Yleiskaavan lainmukaisuutta sisältövaatimusten osalta arvioitaessa on otettava huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain 5 §:n mukaiset alueiden käytön suunnittelun tavoitteet, jotka ohjaavat maankäyttöä nimenomaisesti kokonaisuutena ja konkretisoituvat sisältövaatimuksissa. Helsingin yleiskaava on alueellisesti erittäin laaja, muodostaen suunnittelullisen kokonaisuuden. Sen vuoksi sisältövaatimuksia tulee aluekohtaisten merkintöjen ohella arvioida myös tätä laajemmin, vähintäänkin tarkoituksenmukaisten alueellisten kokonaisuuksien valossa.

Useiden valitusten kohdalla hallinto-oikeus totesi vain, että koska asia otetaan huomioon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, kaavaratkaisua ei voida pitää, kulloinkin kyseessä olleen, maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimuksen vastaisena. Hallinto-oikeus myös vetosi kyseistä aluetta koskevaan, sangen väljästi muotoiltuun kaavamääräykseen sisältövaatimusten huomioon ottajana. Kaavan vaikutus eri sisältövaatimusten toteutumiseen jää riippumaan keskeisesti siitä, miten vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa ja mitä seikkoja kaavamääräyksestä huomioidaan.

Tältä osin on kiinnitettävä huomiota myös luonnonsuojelulaissa asetettuihin vaatimuksiin. Yleiskaavan sisältövaatimuksia on tarkasteltava myös luonnonsuojelulain velvoitteiden näkökulmasta. Hallinto-oikeuden päätös on tältä osin monin paikoin kyseenalainen. Päätöksessä katsotaan useissa yhteyksissä olevan riittävää, että suojeltavat arvot voidaan ottaa huomioon kaavaa toteuttavassa alemman tason kaavoituksessa. Esimerkiksi keskuspuiston osalta todetaan (s. 148) seuraavalla tavalla:

“Kun otetaan huomioon, että valituksissa tarkoitettujen lajien esiintyminen alueella tulee ottaa huomioon yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, kaavaratkaisua ei voida pitää myöskään maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastaisena.”

Päätökseen sisältyy useita vastaavia johtopäätöksiä. Yleiskaavassa ei kuitenkaan voida “ulkoistaa” luontoarvojen turvaamista yksityiskohtaisempaan suunnitteluun siinä laajuudessa kuin nyt on tehty. Ottaen huomioon yleiskaavan esitystavasta johtuvat epäselvyydet kaavan oikeus- ja ohjausvaikutuksen sekä mitoituksen osalta, ei tämänkaltainen menettely ole oikeudellisesti perusteltua. Jotta luontoarvojen turvaamista voisi tässä laajuudessa siirtää myöhemmän suunnittelun varaan, yleiskaavan tulisi olla ohjausvaikutukseltaan huomattavasti selkeämpi ja sitovampi. Etenkin niiltä osin kuin kaava-alueilla on tiedossa mm. luonnonsuojelulaissa suoraan suojeltuja lajeja (kuten liito-orava ja lepakko), on yleiskaavan merkintöjen oltava selkeitä, täsmällisiä ja riittävän yksiselitteisiä. Yleiskaavassa käytetty pikselitekniikka ei tätä vaatimusta täytä ja jättää liikaa tulkinnanvaraa siitä, millä tavoin alueita voi jatkossa kehittää. Kysymys vierekkäisten, eri käyttötarkoituksen osoittavien pikselien yhteensovittamisen pelisäännöistä on liian avoin, eikä mahdollista luonnonsuojelulain 49 §:n asettamien velvoitteiden huomioon ottamista oikeudellisesti riittävän sitovalla tavalla. Tältä osin yleiskaava on siten sekä luonnonsuojelulain että myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan vastainen.

Viittaamme vielä Vartiosaarta koskevan hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluihin. Vaikka tässä ratkaisussa oli pitkälti kyse maisema- ja kulttuuriympäristöä koskevien arvojen säilyttämisestä, sama perustelu sopii käsityksemme mukaan soveltuvin osin myös muiden merkittävien arvojen, kuten luontoarvojen, säilyttämiseen. Hallinto-oikeus totesi, että yleiskaavassa ei ole yleispiirteisyydestä johtuen annettu rakentamista koskevia määräyksiä, mikä erityisesti yhdessä kaavassa käytetyn pikselitekniikan kanssa vaikeuttaa olennaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitettujen yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioimista sekä johtaa siihen, että alueen arvojen turvaaminen jää riippumaan siitä, millainen asemakaava alueelle laaditaan.

Hallinto-oikeuden käsityksen mukaan asiaa ei voitu jättää vasta asemakaavoituksessa ratkaistavaksi, vaan jo yleiskaavaa laadittaessa olisi tullut varmistaa, että kyseiset arvot tulevat asianmukaisesti turvatuiksi.

Kuten olemme aikaisemminkin todenneet, kaavan esitystavan seurauksena myös yleiskaavan sisältövaatimusten täyttymisen arvioiminen on monin kohdin vaikeaa. Käsittelemme lisäksi kohdassa 5.1 kaavan vaikutusten arviointiin liittyviä kysymyksiä.

Lisäksi viittaamme liitekarttoihin 2 ja 3, jossa on merkitty viheralueet, joille yleiskaavassa on osoitettu rakentamista.

Taulukossa 1 on kuvattu kaavaratkaisun vaikutuksia Helsingin arvometsät -esitykseen.

Luontojärjestöt julkaisivat 17.6.2014 Helsingin arvometsät -esityksen (https://helsinginmetsat.fi/helsingin-arvometsat/). Esityksessä määriteltiin kaava-alueelta myös kaikki melko yhtenäiset, yli 20 hehtaarin laajuiset, luontoarvoja sisältävät metsäiset luonto- ja virkistysalueet (https://helsinginmetsat.fi/laajat-luonto-ja-virkistysalueet/).

Taulukossa on 1 on käsitelty sitä, kuinka heikosti nämä Helsingin oloissa laajat metsäiset luonto- ja viheralueet on yleiskaavassa huomioitu. Tällaisia kooltaan yli 20 hehtaarin laajuisia, melko yhtenäisiä alueita on kaava-alueella vain 30 kappaletta. Alueista valtaosaan on ohjattu rakentamista, yhdeksällä kohteella peräti yli 30 % niiden pinta-alasta. Esimerkkejä pahasti kärsivistä alueista ovat Tattarisuon metsä, Talin metsät sekä Haagan metsät. Hallinto-oikeuden päätös ratkaisi vain osan näistä ongelmista, merkittävimmin Vartiosaaressa.

Taulukko 1. Helsingin arvometsät-esityksen laajojen metsäisten luonto- ja viheralueiden kohtelu yleiskaavassa (Savola & Manninen 2016). Luokka I = säilyy, luokka II = alle 10 % rakentamista, luokka III = 10-30 % rakentamista, luokka IV = 30-70 % rakentamista, luokka V = kaava esittää kohteen nykyluonteen tuhoamista, mikäli nykyinen maankäyttö loppuu, VI = kaavamerkintä mahdollistaa virkistysalueena säilyttämisen tai lomamökki- ja matkailurakentamisen. Mustavuori-Kasabergetin kohdalla arviossa on huomioitu esitetty Kasabergetin itäosan rakentaminen.

Katso taulukko alkuperäisestä artikkelista

Käytännössä Helsingin ja hallinto-oikeuden ratkaisut siirsivät monet asiat, joita yleiskaavan sisältövaatimuksilla pitäisi ohjata, alemmille kaavatasolle.

4 Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisuus

Helsingin kaupunkikaava ei riittävästi eikä tasapainoisella tavalla huomioi valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita. Kaava on laadittu tavalla, jossa ylikorostuvat tietyt rakentamista ja kasvua tukevat alueidenkäyttötavoitteet. Luonto- ja viheralueita turvaamaan tarkoitetut alueidenkäyttötavoitteet saavat vastaavasti selvästi vähäisemmän painoarvon. Alle on poimittu joitakin Helsingin maankäytön ekologisen kestävyyden kannalta keskeisiä erityistavoitteita, joiden heikkoa huomiointia on konkretisoitu esimerkeillä.

“Alueidenkäytössä on varmistettava, että valtakunnallisesti merkittävät kulttuuriympäristöjen ja luonnonperinnön arvot säilyvät. Viranomaisten laatimat valtakunnalliset inventoinnit otetaan huomioon alueidenkäytön suunnittelun lähtökohtina.”

Valtakunnallisesti merkittävästä luonnonperinnön vaarantumisesta selvimpänä esimerkkinä toimii Viikintien eteläpuolisten peltojen rakentamiskaavailu. Pelloilla on merkitystä muutto- ja pesimälinnustolle sekä kansainvälisesti merkittävälle Viikki-Vanhankaupunginlahden alueelle. Tätä ongelmaa hallinto-oikeus ei ratkaissut. Alueen luontoarvoista on lisää luvussa 6.3.

“Alueidenkäytön suunnittelussa on otettava huomioon ekologisesti tai virkistyskäytön kannalta merkittävät ja yhtenäiset luonnonalueet. Alueidenkäyttöä on ohjattava siten, ettei näitä aluekokonaisuuksia tarpeettomasti pirstota.”

Taulukon 1 arvokkaita metsäalueita voidaan pitää Helsingin kannalta ja Helsingin mittakaavassa tällaisina alueina. Pääosalla alueista on myös merkitystä virkistyskäytön kannalta laajoina ja vetovoimaisina alueina. Taulukossa 1 on esitetty se, kuinka nämä Helsingin oloissa käytännössä korvaamattomat alueet on yleiskaavassa huomioitu. Käytännössä vain kaksi alueista (Aittasaari ja Kallahdenniemi) on yleiskaavassa osoitettu kattavasti virkistysalueeksi. Viiteen alueeseen kohdistuu alle 10 % edestä rakentamisvarauksia. Eniten on alueita, joista esitetään rakentamispikseleitä 10-30 % (9 kpl) tai peräti 30-70 % (9 kpl).

Yleiskaavan kaavamääräyksiin on kirjoitettu Santahaminan luontoalueen osalta kaavamääräys, joka tarkoittaa alueen päätymistä rakennuskäyttöön, mikäli puolustusvoimien toiminta alueella päättyy. Merialueilla sijaitsevien neljän laajan metsäisen alueen osalta on mahdotonta arvioida säilymistä, koska huonosti harkittu yleiskaavan Merellisen virkistyksen ja matkailun alueen kaavamerkinnän kaavamääräys sisältää mahdollisuuden säilyttää alueet virkistysalueina tai vaihtoehtoisesti ohjata ne lomamökki- tai matkailurakentamiseen. Näin epäselvää kaavamääräystä ei voi hyväksyä käytettäväksi rantojen suunnittelussa oikeusvaikutteisessa kaavassa.

“Alueidenkäytössä on otettava huomioon pohja- ja pintavesien suojelutarve ja käyttötarpeet.”

Helsingin yleiskaava mahdollistaa esimerkiksi laajalti ranta-alueiden rakentamista sekä merentäyttöjä, mikä on ristiriidassa pintavesien suojelutarpeiden kanssa. Lisäksi Keskuspuiston länsiosaan esitetty rakentaminen uhkaa vakavasti Haaganpuroa, joka on keskeisen tärkeä puro muun muassa erittäin uhanalaisen taimenen suojelun kannalta.

“Yleis- ja asemakaavoituksessa on varauduttava lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin.”

Kaavan mahdollistama viheralueiden merkittävä vähentäminen heikentää olennaisesti muun muassa viheralueiden käyttömahdollisuuksia hulevesien hallinnassa.

“Alueidenkäytössä on otettava huomioon viranomaisten selvitysten mukaiset tulvavaara-alueet ja pyrittävä ehkäisemään tulviin liittyvät riskit. Alueidenkäytön suunnittelussa uutta rakentamista ei tule sijoittaa tulvavaara-alueille. Tästä voidaan poiketa vain, jos tarve- ja vaikutusselvityksiin perustuen osoitetaan, että tulvariskit pystytään hallitsemaan ja että rakentaminen on kestävän kehityksen mukaista.”

Yleiskaava mahdollistaa rakentamista myös tulvavaara-alueille ilman riittäviä tarve- ja vaikutusselvityksiä. Esimerkkejä tästä ovat muun muassa Lauttasaaren pohjoisosa, Iso-Huopalahden koillispuoli ja Mätäojan varsi (Helsingin ja Espoon rannikkoalueen tulvariskien hallintasuunnitelma vuosille 2016–2021. Raportteja 97/2015. Uudenmaan ELY-keskus.)

“Raideliikenneverkostoa laajennettaessa on otettava huomioon ympäröivä alueidenkäyttö ja lähiympäristö, erityisesti asutus, arvokkaat luonto- ja kulttuurikohteet sekä maiseman erityispiirteet.”

Esimerkki tavoitteiden huonosta huomioinnista:Pikaraitioteiden sijoittamisessa ei ole vältetty negatiivisia vaikutuksia niihin viher- ja luontoalueisiin, joille yhteyksiä on esitetty. Esimerkkinä mainittakoon Keskuspuiston eteläosan poikki esitetyt yhteydet Laakson alueella.

“Alueidenkäytön suunnittelussa on turvattava väestön tarpeiden edellyttämät ylikunnalliseen virkistyskäyttöön soveltuvat, riittävän laajat ja vetovoimaiset alueet sekä niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuus.”

Kaikki Helsingin säilyneet laajemmat luonto- ja viheralueet on syytä rinnastaa käyttäjämäärien perusteella näihin, vaikka käyttö ei olisikaan ylikunnallista. Laajimmille tällaisille alueille esitettyjen rakentamispikseleiden suuri määrä (taulukko 1) vaarantaa keskeisen osan laajimmista ja vetovoimaisimmista alueista.

5 Riittämättömät selvitykset ja vaikutusten arviointi

5.1 Kaavan epäselvyys ja mitoitustapa vie pohjan vaikutusten arvioinnilta

Helsingin kaupunkikaavan pikselimuoto, rakentamispikselien ja eräiden alueiden epäselvät mitoitusluvut (tehokkuuksien puuttuminen tai “perustellusta syystä” poikkeaminen ylöspäin) sekä koko kaava-aluetta koskeva suunnittelumääräys (”Ruuduista muodostuvat alueet kuvaavat maankäytön pääkäyttötarkoitusta. Alueilla ei ole tarkkaa rajaa. Vierekkäisten eri kaavamääräysten alaisten alueiden maankäyttö sovitetaan yhteen niin, että syntyy toimiva kaupunkirakenne.”) johtavat siihen, että jatkosuunnittelussa rakentamista on mahdollista laillisesti ohjata myös niille viheralueverkoston osille, jotka on yleiskaavakartassa osoitettu virkistysalueiksi.

Näin suuri joustavuus ja epäselvyys kaavan jatkototeuttamisessa tekee käytännössä mahdottomaksi arvioida kaavan vaikutuksia juuri mihinkään. Miten tiedetään kuinka paljon tarvitaan pysäköintipaikkoja, liikenneväyliä, puistoja ja muita viheralueita, urheilukenttiä, päiväkoteja, kouluja ja terveyskeskuksia, jollei tiedetä, rakennetaanko jollekin alueelle 7-kerroksisia (kuten havainnekuvissa) vai 14-kerroksisia asuinrakennuksia ja kuinka tiiviisti? Asuntoalueestahan voidaan käyttää myös esimerkiksi 80 % tai 90 % korttelimaaksi. Miten alueen läheisyydessä asuvat, muut kaupunkilaiset ja päätöksentekijät voivat arvioida kaavan vaikutuksia ja seurauksia, jos sen merkinnät ovat näin epämääräisiä? Rakennusoikeuksia koskevien kaavamerkintöjen venyminen rajattomasti ylöspäin tekee koko muutoin niin tarkasti punnitun osallistumisjärjestelmän hyödyttömäksi.

Vastaavasti kaavan luontovaikutuksia tai vaikutuksia ihmisten terveydelle välttämättömään virkistysalueverkostoon ei voi nyt arvioida järkevästi. Tämä on yleiskaavassa suuri puute, koska riittämättömät selvitykset johtavat viherverkoston osalta myös sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden rikkomiseen.

Rakentamispikselien epäselvän mitoituksen takia suojelualueiden turva on yleiskaavassa riittämätön. Siksi yleiskaavan rakentamispikselit pitäisi jo varovaisuusperiaatteen tulkintavaikutuksen perusteella kumota vähintään kahden pikselin etäisyydellä Natura 2000-alueista, perustetuista luonnonsuojelualueista ja ehdotetuista luonnonsuojelualueista siten kun ne on esitetty oikeusvaikutteisina teemakartalla kaupunkiluonto.

Valituksen vastaselityksessä totesimme: ”Yleiskaavan tehokkuus- ja kerroskorkeusrajoitusten puute tekee mahdolliseksi asemakaavoituksen, joka sallii niin korkean rakentamisen kuin on teknisesti mahdollista. Yleiskaavan mahdollistamalla massiivisella ja korkealla rakentamisella on dramaattisia seurauksia Helsingin kaupunkikuvalle, kaupunkirakenteelle, väestölle ja liikennejärjestelmälle sekä kulttuurihistoriallisille arvoille ja luonnonympäristölle.” Hahmotonta ja kaiken sallivaa kaavaa on mahdotonta arvioida. Tätä puolta ei hallinto-oikeuden päätöksessä käsitelty.

Mitoitustietojen puutteiden takia suunnitelman vaikutuksia ”yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, luontoon, maisemaan, liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen, ja teknisen huollon järjestämiseen, talouteen, terveyteen, sosiaalisiin oloihin ja kulttuuriin” on MRA 17 § 1 momentin 4 kohdan määräämällä tavalla mahdotonta selvittää.

5.2. Kumottujen kaupunkibulevardien lähialueiden rakentamispikselit muuttuneessa tilanteessa

Helsingin hallinto-oikeus on perustellusti kumonnut päätöksessään neljä esitettyä ns. kaupunkibulevardia (Länsiväylä, Turunväylä, Hämeenlinnanväylä sekä Lahdenväylä) maakuntakaavan vastaisuuden ja puutteellisten vaikutusarviointien takia.

Kaupunkibulevardimerkintöjen ohella on kumottu C2-, A1-, A2- ja A3-kaavamerkinnät bulevardin molemmin puolin yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta.

Monien tällaisten alueiden rakentamisen mahdollinen mielekkyys yhdyskuntarakenteen kehittämisen kannalta on selvästi pohjautunut siihen, että kaavailtu kaupunkibulevardi toteutetaan. Hallinto-oikeuden ratkaisun jälkeen näiden viheralueiden rakentamisen perustelut ovat heikentyneet. Silloin myös niihin liittyvät selvitykset ja vaikutusarvioinnit ovat muuttuneet vääjäämättä virheellisiksi ja riittämättömiksi.

6. Toissijaiset kohdekohtaiset muutosvaatimukset

Toissijaisesti vaadimme kumottaviksi valituksessamme osoitettuja yksittäisiin alueisiin ja kaavamerkintöihin liittyviä yleiskaavan ratkaisuja niiltä osin, kun hallinto-oikeus ei sitä tehnyt.

6.1 Viheralueverkostoa selvästi heikentävien merkintöjen kumoaminen

Hallinto-oikeus ei nähdäksemme omassa päätöksessään (s. 230–231) käsittele asiallisesti ja riittävällä tarkkuudella kaavan todennäköisiä ja ilmeisiä vaikutuksia Helsingin viheralueverkostoon sekä eräisiin sen avainalueisiin.

Päätöksessä kaavan laillisuus viheralueverkoston suppean esittämisen osalta hyväksytään, koska kaavan luonne mahdollistaa hallinto-oikeuden mielestä suuren liikkumavaran yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa, jolloin on mahdollista turvata ainakin seudulliset viheralueet sekä ”paikallisen viheralueverkoston jatkuvuus”.

Hallinto-oikeuden päätökseen sisältyy kuitenkin erikoinen jatkosuositus (s. 231) josta näkee selvästi, että myös hallinto-oikeus on nähnyt kaavaan sisältyvät riskit. Niiden vakavuus olisi voinut antaa perusteita myös koko kaavan kumoamiseen:

“Hallinto-oikeus kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että edellä viitattu yksityiskohtaisempaan suunnitteluun jäävä tavanomaista suurempi liikkumavara tarkoittaa käytännössä sitä, että yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa tulee aina erikseen arvioida, turvaako asemakaavaratkaisu vihersormien ja muiden seudullisten viheralueiden sekä paikallisen viheralueverkoston jatkuvuuden riippumatta siitä, onko asemakaavaratkaisu lähtökohdiltaan yleiskaavan mukainen tai kuinka suppeaa aluetta yksityiskohtaisempi suunnittelu koskee.”

Asemakaavatasolla ei kuitenkaan ole riittävällä tavalla mahdollista arvioida seudullisia tai viherverkoston jatkuvuutta turvaavia ratkaisuita, se on juuri yleiskaavan tarkoitus. On todennäköistä, että asemakaavoja valmistellaan samanaikaisesti, ilman riittävää käsitystä kunkin erillisen ratkaisun merkityksestä laajempaan kokonaisuuteen.

Uudistamme siksi hallinto-oikeusvalitukseen sisältyneen toissijaisen vaatimuksen:Mikäli koko kaavaa (suojeluvarauksia lukuun ottamatta) ei kumota, vaadimme kaavan kumoamista siltä osin, kun hallinto-oikeus ei hyväksynyt kohdekohtaisia vaatimuksiamme.

Näitä maakuntakaavan viheryhteystarpeisiin liittyviä kohteita on käsitelty valituksemme luvussa 2 ja liitteessä 2.

Muut alueet on yksilöity liitteenä myöhemmin lähetettävässä kartassa 3. Kartan pohjalla on noin tuhat rakentamispikseliä, jotka on sijoitettu tavalla, joka mahdollistaa Helsingin viheralueverkoston olennaisen heikentymisen. Alueilla on vaihtelevaa merkitystä luonnon, virkistyksen sekä maisema- ja kulttuuriarvojen vaalimisen kannalta. Yhdessä ne muodostavat keskeisen osan Helsingin viheralueverkostosta. Alueiden ohjaaminen rakentamiseen on vastoin yleiskaavan sisältövaatimuksiin sisältyviä luonto- ja virkistysarvojen vaalimisvelvoitteita. Osa kartalla yksilöidyistä alueista on myös sellaisia Helsingin oloissa laajoja luonto- ja viheralueita, joiden alueidenkäytöllistä säilyttämistä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden erityistavoitteissa edellytetään. Alueissa ovat mukana kaikki ne olennaiset viheralueet, joiden säilyttämistä osalliset ovat kaavan yhteydessä vaatineet (Lähde: Järjestöjen vuorovaikutusraportti) sekä joukko muita erityisen arvokkaita alueita. Hallinto-oikeus ratkaisi osan alueista, mutta ei liittänyt päätökseen karttaa. Olemme pyytäneet kartta-aineistoa Helsingin kaupungilta, mutta emme ole vielä saaneet. Siksi toimitamme kartan kahden viikon kuluessa jälkikäteen.

Rajaamme valituksestamme pois kuitenkin Mustavuoren kohteen, koska sille uusi kaava mahdollistaa vähemmän rakentamista kuin voimassa oleva yleiskaava.

6.2 Eräiden aluekohtaisten muutosvaatimusten tarkennuksia ja perusteluja

Ohessa on yksilöity tarkemmin eräiden erityisalueiden arvoja ja perusteita, joiden vuoksi alueet eivät sovellu esitettyyn maankäyttöön. Hallinto-oikeus ei ole omassa päätöksessään mielestämme kunnolla perustellut aluekohtaisia ratkaisujaan, joten joudumme melko pitkälle tukeutumaan alkuperäiseen valitukseen.

Alueet, joissa Helsingin vihersormet uhkaavat kaventua ja katketa

Hallinto-oikeus ei omassa päätöksessään ole puuttunut yleiskaavan Helsingin viheralueverkoston ydinrakenteen muodostavien niin sanottujen vihersormien huonoon huomiointiin. Nämä kytkeytyneet alueet ovat keskeisen tärkeitä Helsingin luonnolle sekä nykyisten ja tulevien helsinkiläisten virkistyskäytölle, joten vaadimme siksi edelleen poistamaan rakentamispikselit niistä kohdista, joissa pikselit uhkaavat kaventaa nykyisiä Helsingin vihersormia. Näiden alueiden vaarantaminen on niin yleiskaavan sisältövaatimusten kuin valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaista (laajojen luontoalueiden säilyttäminen pirstomatta, laajojen ja vetovoimaisten virkistysalueiden sekä niitä yhdistävän viheralueverkoston jatkuvuuden turvaaminen).

Erityisessä vaarassa ovat seuraavat:

Läntinen vihersormi Munkkivuoren ja Haagan kohdalla.
Helsinki-puistoon kuuluvan Vantaanjoen rantayhteyksien katkeaminen kriittisimpänä kohtana Pirunkallion ympäristö Veräjämäessä, mutta myös Viikinmäessä, Pihlajistossa, Pukinmäessä ja Patolassa.
Viikki-Kivikko vihersormessa metsäverkoston katkeaminen Viikintien etelä- ja pohjoispuolella sijaitsevien metsien kohdalla (Länsi-Herttoniemen luoteispuolella).
Itä-Helsingin kulttuuripuistossa riittävän leveän metsäisen yhteyden katkeaminen Rastilassa.

Kumottujen kaupunkibulevardien reunametsät

Helsingin hallinto-oikeus on kumonnut päätöksessään neljä esitettyä ns. kaupunkibulevardia (Länsiväylä, Turunväylä, Hämeenlinnanväylä sekä Lahdenväylä) maakuntakaavan vastaisuuden ja puutteellisten vaikutusarviointien takia. Kaupunkibulevardimerkintöjen ohella on hyvin mekaanisesti kumottu C2-, A1-, A2- ja A3-kaavamerkinnät bulevardin molemmin puolin yhden pikselin eli 100 metrin levyiseltä alueelta.

Luonnonsuojelujärjestöt kohdentavat jatkovalituksensa niihin Hämeenlinnanväylän, Länsiväylän, Turunväylän sekä Lahdenväylän kumottujen lähipikselien läheisiin, luontoalueille osoitettuihin pikseleihin, joiden rakentamisen mahdollinen mielekkyys yhdyskuntarakenteen kehittämisen kannalta on selvästi pohjautunut siihen, että kaavailtu kaupunkibulevardi toteutetaan.

Hämeenlinnanväylän varrella tällaisia jatkovalituksen vaativia alueita ovat ne rakentamisalueet, joita on esitetty väylän länsipuolen metsiin Eliel Saarisen tien, Kehä I:n ja Aku Korhosen tien välissä. Kyseiset metsät muodostavat tärkeimmän säilyneen metsäekologisen yhteyden Keskuspuiston ja Haagan metsien välillä. Länsiväylän osalta jatkovalitus kohdistuu Lauttasaaren pohjoisrannan kumoamatta jätettyyn lisärakentamiseen. Turunväylän osalta jatkovalitamme siitä rakentamisesta, jota on osoitettu väylän pohjois- ja eteläpuolen metsä- ja puistoalueisiin Ison Huopalahden-Tarvonsalmen sekä Munkkiniemen välissä. Lahdenväylän osalta jatkovalitus kohdistuu Pornaistenniemen suojelualueeseen länsipuolelta rajoittuviin rakentamattomiin metsä- ja niittyalueisiin.

Keskuspuistoon ja sen lähialueille esitetty rakentaminen

Hallinto-oikeuden päätöksessä kumotaan Keskuspuistoon esitetty rakentaminen. Koska hallinto-oikeuden päätökseen ei sisälly karttaa päätöksestä, on syntynyt epäselvyyttä siitä, miltä osin kaava on kumottu ja miltä osin ei. Epäselvyys liittyy lähinnä Lääkärinkadun pohjoispuoliseen osaan Keskuspuistosta Laakson alueella sekä Maunulanpuiston kaakkoisosaan Rajametsäntien länsipuolella.

Vaadimme korkeinta hallinto-oikeutta kumoamaan näiden alueiden esitetyn rakentamisen, mikäli sitä ei ole jo hallinto-oikeuden päätöksessä tehty.

Keskuspuistoon esitetty rakentaminen on monellakin tapaa valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, maakuntakaavan sekä yleiskaavan sisältövaatimusten vastaista. Lisäksi Lääkärinkadun alueen kaavoittamisen osalta kaupunki on laiminlyönyt velvoitteet selvittää ennen kaavapäätöstä sen, onko alueella selkeitä, luonnonsuojelulaista nousevia esteitä kaavaillulle maankäytölle.

Lääkärinkadun pohjoispuolelle esitetty noin 7 hehtaarin rakentaminen edellyttäisi useiden luonnonsuojelulain tiukasti suojelemien luontoarvojen tuhoamista. Alueella on Helsingin omassa selvityksessä tunnistettu liito-oravareviiri (Lammi & Routasuo: Helsingin liito-oravakartoitus 2016), ja kohde täyttää samalla luonnonsuojelulain 29 §:n mukaisen jalopuumetsikön kriteerit.

Lisäksi rakentamispikseleiden alle jää kaksi muuta luonnonsuojelulain jalopuumetsän kriteerit täyttävää metsikköä (toinen luontotyyppinä iso eli yli 1 ha, toinen pieni eli noin 0,2 ha). Alueella on myös ainakin vielä 2000-luvun alussa ollut luonnonsuojelulain erityisesti suojeltaviin lajeihin kuuluvan lehtonadan (EN) kasvupaikka. Kaupungin kaavatyön pohjana käyttämästä

Helsingin luontotietojärjestelmästäpuuttuvat tiedot alueen jalopuumetsiköistä, joten kaava pohjautuu siltä osalta merkittävien vaikutusten ja arvojen selvittämättä jättämiseen.

Osa Lääkärinkadun pohjoispuolisesta alueesta (länsiosa, sisältäen mm. yllä kuvatun yli hehtaarin laajuisen jalopuustoisen metsikön, jossa on lehtonadan kasvupaikka) on jo vuoden 2002 yleiskaavassa esitetty rakentamisalueeksi. Alueen kaavoitus ei ole voimakkaasta vastustuksesta johtuen edennyt. Uudessa yleiskaavassa alueen maankäyttöä on olennaisesti tehostettu merkitsemällä alue kantakaupunki-pikselillä. Aluevaraus tulee luonnonsuojelulain ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastaisena kumota myös tältä, ”kaavoituksen” Keskuspuistoon (yleiskaavan 2002 Keskuspuisto-merkinnällä osoitettu alue) kuulumattoman alueen (noin 2 ha), osalta.

Kivinokan ”merellisen virkistyksen ja matkailun alue” -merkintä

Kun yleiskaavaehdotus oli nähtävillä 27.11.2015 – 29.1.2016, ei ehdotuksessa ollut ”merellisen virkistyksen ja matkailun alue” -merkintää Kivinokan länsiosassa. Merkintä, joka käytännössä tarkoittaa varautumista Rastilan leirintäalueen toimintojen siirtymiseen, oli tuolloin osoitettu Uutelaan, jossa se olisikin aiheuttanut mittavia luontohaittoja.

Tarkistetussa yleiskaavaehdotuksessa merkintä oli poistettu Uutelasta ja siirretty Kivinokan länsiosaan. Kaupunkisuunnittelulautakunta hyväksyi tarkistetun yleiskaavaehdotuksen kokouksessaan 7.6.2016 asettamatta sitä enää nähtäville. Tähän saattaa liittyä myös muotovirhe, joka vaatisi kaavan asettamista uudelleen nähtäville (MRA 32 §). Joka tapauksessa on tarpeellista, että merellisen virkistyksen ja matkailun alue -merkintä poistetaan Kivinokan länsiosasta.

Hallinto-oikeus ei päätöksessään pitänyt muutosta niin merkittävänä, että uusi nähtäville asettaminen olisi ollut tarpeen. Mielestämme Kivinokan merkinnän muuttaminen kaavan näytteillä olon jälkeen on kuitenkin sisällöllisesti erittäin merkittävä asia. Nähtävillä olleen kaavaehdotuksen merkintä tarkoitti alueen varaamista yleiseksi virkistys- ja viheralueeksi. “Merellisen virkistyksen ja matkailun alueen” merkinnällä kaupunki sitä vastoin on varaamassa aluetta leirintäaluekäyttöön eli pois yleisestä käytöstä. Koska ns. tarkistettu kaavaehdotus ei koskaan ollut nähtävillä, ei osallisilla ole ollut mahdollisuutta muistuttaa Kivinokkaan siinä kohdistetusta muuttuvasta maankäytöstä. Tämä on ilmeinen muotovirhe.

Ottaen huomioon Kivinokan alueen merkityksen Helsingin tärkeimpiin virkistysalueisiin kuuluvan Viikki-Vanhankaupunginlahden yhtenä keskeisenä osa-alueena, pidämme muutosta edelleen niin merkittävänä, että uusi nähtäville olo olisi ollut perusteltua. Vaadimme ”merellisen matkailun ja virkistyksen ja matkailun alueen” merkinnän poistamista Kivinokan alueelta.

Lauttasaaren pohjoisosan ranta- ja vesialueet

Vaadimme, että Lauttasaaren pohjoisosassa yleiskaavasta poistetaan Länsiväylän molemmille puolille jääneet C2-pikselit maakuntakaavan ja yleiskaavan sisältövaatimusten vastaisina.

Lauttasaaren pohjoisrannalle, Lemislahden, Lemissaaren ja Maamonlahden viher-, ranta- ja vesialueille, ei maakuntakaavassa ole osoitettu rakentamista sen enempää maalle kuin merialueellekaan. Maakuntakaavassa vain pieni osa Lauttasaaren luoteisosasta on osoitettu ”tiivistettävä alue”–merkinnällä (kestävän liikennejärjestelmään tukeutuvientiivistettävien taajamien ja keskustoimintojen alueiden kehittämisperiaatteiden merkintä). ”Tiivistettävä alue”-merkinnän suunnittelumääräysten mukaan on muun muassa ”[…] kiinnitettävä huomiota erityisesti alueen ominaispiirteisiin ja kulttuuriympäristöön, elinympäristön laatuun, ekologisen verkoston toimivuuteen sekä lähivirkistysalueiden riittävyyteen.” Näitä vaatimuksia ei ole yleiskaavan C2-merkinnän yleiskaavamääräyksessä.

Suora seuraus Länsiväylän kaupunkibulevardimerkintöjen kumoamisesta Helsingin hallinto-oikeudessa (lähinnä liikenteellisistä syistä) on se, että myös huomattavaa rakentamista salliva C2-merkintä on kumottu 100 m Länsiväylän molemmin puolin. Yleiskaavaan jäi sekä Länsiväylän pohjois- että eteläpuolelle C2-merkittyjä alueita, jotka siis ovat yli 100 m etäisyydellä moottoritieltä. Näin yleiskaavassa C2-merkittyjä alueita on edelleen voimassa myös merialueella, mikä merkinnän pääkäyttötarkoituksen perusteella mahdollistaa lisärakentamista “keskellä merta” tai esimerkiksi Annansaarelle. Osa kyseisestä alueesta on Uudenmaan 2. vaihemaakuntakaavassa maakunnallisesti merkittävää kulttuuriympäristöä ja ranta-alue on osa Seurasaarenselän maisemakokonaisuutta.

Koillisen Lauttasaaren, Lemissaaren ja Nackapuiston alueet ovat maakuntakaavassa taajamatoimintojen aluetta, moottoritietä ja vesialuetta. Taajamatoimintojen alueen määräyksissä todetaan, että “[…] uusi rakentaminen ja muu maankäyttö on sopeutettava suunnittelulla ympäristöönsä tavalla, joka vahvistaa taajaman omaleimaisuutta ja turvaa ympäristön ja luontoarvot sekä ottaa huomioon kulttuurihistorialliset ja maisemalliset ominaisuudet. Yksityiskohtaisessa suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota hulevesien hallintaan ja varauduttava ääri-ilmiöihin. Rakentamattomat rannat on yksityiskohtaisessa suunnittelussa varattava yleiseen virkistyskäyttöön, jollei erityinen tarve edellyttää alueen osoittamista muuhun käyttöön”. Rantavyöhykkeelle rakentamiselle tällaista ”erityistä tarvetta” ei Lauttasaaressa ole.

Edellä mainittuja maakuntakaavan tavoitteita ovat mahdotonta täyttää C2-merkinnän korttelitehokkuuden toteutuessa. Rantaviivan ohjeellisuus ei muuta asiaa. Väite että “rakentamattomia, luonnontilaista muistuttavia alueita on vähän“ (hallinto-oikeuden päätöksen s. 88–89, kaupunginhallituksen lausunto) ei pidä paikkaansa Lauttasaaren pohjoisrannan suhteen, jossa venesatamaa lukuun ottamatta suurin osa rannasta on luonnonrantaa. Rakentamisen aikaisten sekä rakentamisesta seuraavia ympäristöhaittoja Seurasaarenselän eteläosassa ja Lauttasaaren pohjoisrannoilla on myös vähätelty sekä veden laadun, lepakoiden, kasviston että linnuston kannalta (hallinto-oikeuden päätöksen s. 198–201).

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan yleiskaavaa hyväksyttäessä voimassa olleissa maakuntakaavoissa osoitetut kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeää aluetta koskevat merkinnät eivät ulotu kysymyksessä olevalle alueelle. Maakuntakaavan liitekartassa 25 lähes koko Lauttasaari ja myös kyseessä oleva alue on merkitty kulttuurihistoriallisesti merkittäväksi alueeksi. Vaikka liitekartat eivät ole oikeusvaikutteisia, niin ne osaltaan osoittavat mitä seikkoja alemmassa kaavoituksessa on huomioitava. Alueelle suunniteltu C2-merkitty rakentaminen on ristiriidassa myös muiden, edellä mainittujen maakuntakaavan määräysten kanssa ja niin ollen maakuntakaavan vastainen.

Huomautamme vielä, että hallinto-oikeuden päätöksessä on Länsiulapanniemen alueen mainittu virheellisesti olevan C3-merkittyä.

Tattarisuon metsäalueen rakentaminen

Luontojärjestöt vaativat edelleen kumoamaan Malmin lentokentän itäpuolisen ns. Tattarisuon lehtoalueen päälle esitetyn rakentamisen yleiskaavan sisältövaatimusten ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden vastaisena. Alue on Helsingin oloissa laaja metsäinen alue ja sen monipuoliset lehdot täyttävät myös maakunnallisesti arvokkaan luontoalueen kriteerit.

Hallinto-oikeus on omassa päätöksessään todennut alueen maakunnallisten metsäarvojen huomiotta jättämisen ja korkean tuhoutumisriskin lailliseksi. Tätä perustellaan sillä, että koko kaava-aluetta koskeva yleinen suunnittelumääräys luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaiden alueiden huomioon ottamisesta ja turvaamisesta ”mahdollistavat luonnon arvojen välttämättömän huomioon ottamisen alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa”. Hallinto-oikeuden ratkaisu siirtää ilmeiset yleiskaavatason luontoarvojen huomiointivelvoitteet asemakaavatasolle, jossa kaupungilla ei ole minkäänasteisia aikeita niistä huolehtia. Kaupunki on jo vuonna 2017 valmistellut alueelle ns. kaavarungon, jossa yli 20 ha laajuisen arvokkaan metsäalueen tuhoaminen on keskeisenä elementtinä mukana.

6.3 Viikki-Vanhankaupungin alueelle esitetty rakentaminen ja Natura 2000

Vanhankaupunginlahden lintuvesi on yksi Helsingin kolmesta Natura-alueesta. Lisäksi se on ns. Ramsar-kohteena kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen luettelossa sekä kansainvälisesti arvokas lintualue eli IBA-alue. Kosteikkoalueeseen liittyvistä luontoarvoiltaan merkittävistä metsistä osa sisältyy Natura-rajaukseen, osa on suojeltu yksityisinä suojelualueina tai sisällytetty Helsingin luonnonsuojeluohjelmaan. Lisäksi edellä mainittuihin liittyviä luonto- ja virkistysalueina arvokkaita metsiä ja avoimia alueita on osoitettu virkistysalueina Uudenmaan maakuntakaavassa sekä vuoden 2002 yleiskaavassa.

Vaadimme edelleen kaavan kumoamista Etelä-Viikin peltoalueelle, Pornaistenniemen alueelle sekä Herttoniemen länsi- ja luoteispuolen yhtenäiselle metsäalueelle (varsinkin Saunalahden itäpuoli) esitetyn rakentamisen osalta. Lisäksi vaadimme merkittävää lisärakentamista mahdollistavien Kantakaupunkipikseleiden kumoamista Lahdenväylän eteläpuolella Viikinrannassa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu kumota Lahdenväylän bulevardisointi sekä siihen liittyvä 100 m levyinen tehorakentamisen vyöhyke jätti Viikinranta-Pornaistenniemen alueelle voimaan merkittävän määrän kantakaupunki-pikseleitä, mikä mahdollistaa haittojen aiheuttamisen Natura-alueelle sekä siihen liittyvälle Pornaistenniemen suojelualueelle. Erityistä haittaa lähialueen merkittävästä lisärakentamisesta voi aiheutua Säynäslahden, Ruohokarinniemen ja Säynäslahden pohjoispuolen tervaleppäluhdille. Täydentämisrakentamista ei voi pitää hallinto-oikeuden päätöksen tapaan “vähäisenä” (s. 186), kun esimerkiksi Pornaistenniemeen lisätään useita kantakaupunkipikseleitä aivan luonnonsuojelualueeseen kiinni ja osin jopa sen päälle ulottuen (liite 4). Myös Viikin peltojen täydennysrakentaminen on huomattavaa.

Perustelemme vaatimuksia luonnonsuojelulain vastaisuudella (Natura-arvojen vaarantaminen), valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla (kansainvälisesti arvokas lintualue selvästi Natura-aluetta laajemmalla rajauksella, kansallisesti tärkeä luonto- ja virkistysalue Natura-aluetta selvästi laajempana) sekä yleiskaavan sisältövaatimusten luontotavoitteiden vastaisuudella. Ainakin Pornaistenniemen alueelle esitetty rakentaminen on myös Uudenmaan maakuntakaavan vastaista, koska alue on maakuntakaavassa osoitettu virkistysalueeksi. Pornaisteniemellä kantakapunkipikselit on tuotu aivan luonnonsuojelualueen rajalle ja osittain sen päälle, vaikka lehtoluonto tiedetään erityisen herkäksi kulumiselle (esimerkiksi http://www.ymparisto.fi/fi-FI/Luonto/Luontotyypit/Luontotyyppiryhmat/Metsat).

Viittaamme perusteluina Etelä-Viikin peltojen osalta edelleen Uudenmaan ELY-keskuksen yleiskaavaehdotuksesta antamaan lausuntoon, jossa on todettu, että yleiskaavalla on LSL 66 §:ssä tarkoitettuja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia kyseisen Natura-alueen suojelun perusteena oleviin luontoarvoihin. ELY-keskuksen mukaan vaikutuksia aiheuttaa erityisesti rakentaminen Etu-Viikin peltoalueelle ja että Viikintien eteläpuoliset rakentamisalueet on syytä poistaa kaavakartalta.

Viikintien eteläpuolelle osoitettu rakentaminen kohdistaa ihmisen aiheuttaman häirinnän kannalta herkimmille peltolohkoille. Viikintien reunan pellot ovat rauhallisuutensa takia juuri se peltoalue, joita muutolla levähtävät metsä- ja tundrahanhet, suokukot ja kapustarinnat käyttävät ruokailuun. Lisäksi Natura-alueella ja pelloilla pesivät töyhtöhyypät ja punajalkaviklot ruokailevat siellä. Peltoalueen pienentymisen lisäksi rakentaminen tuo alueelle lisää ulkoilua ja liikennettä, joka lisää entisestään arkoihin lintulajeihin kohdistuvaa häiriötä.

Näistä syistä Viikintien eteläpuolisista rakennusmerkinnöistä tulee ehdottomasti luopua.

Natura-arvioinnin riittämättömyys ja asianmukaisuus

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole riittävällä tavalla tunnistettu Natura-alueiden arviointiin liittyvien oikeudellisten velvoitteiden ulottuvuutta. Puutteita on sekä luonnonsuojelulain 65 §:n edellyttämän arvioinnin asianmukaisuuden toteutumisessa, että arvioinnin johtopäätösten huomioon ottamisessa.

Päätöksessä tukeudutaan varsin pitkälti tehtyyn Natura-arvioon, vaikka sekä luontojärjestöjen että ELY-keskuksen valituksissa todetaan kyseisen arvioinnin puutteet. Hallinto-oikeus on käytännössä jättänyt vastaamatta valituksissa esitettyyn kritiikkiin.

Esimerkiksi ELY-keskuksen vastaselityksessä todetaan Viikin ja Vanhankaupunginlahden osalta, ettei Natura-arviointia varten ole tehty maastoselvityksiä, eikä hyödynnetty Vanhankaupunginlahden linnustosta julkaistun seurantaraportin eriteltyjä tietoja Natura-alueeseen rajautuvien peltojen merkityksestä. Edelleen ELY toteaa, että arvioinnissa on tämän vuoksi jäänyt pääosin tunnistamatta, että yleiskaavassa osoitettu uusi rakentaminen Etu-Viikin peltoalueella kohdistuu linnuston kannalta nimenomaan kaikkein tärkeimpien peltoalueiden välittömään läheisyyteen ja osittain niiden päälle.

ELY-keskuksen em. toteamus arvioinnin selkeistä puutteista on varsin raskauttava luonnonsuojelulain 65.1 §:n edellyttämän asianmukaisen arvioinnin toteutumisen näkökulmasta. Jotta arvioinnin johtopäätökset olisivat uskottavia, on tehdyn arvioinnin oltava riittävän monipuolinen ja kokonaisvaltainen. Kyse ei ole yksinomaan tehtyjen selvitysten määrästä, vaan myös siitä, onko arviointi laadullisesti riittävä johtopäätösten tekemiseksi. Tässä asiassa näyttää ilmeiseltä, että tehdyt selvitykset eivät ole tunnistaneet keskeisiä kokonaisvaikutuksia, jotta luonnonsuojelulain arviointivelvoite täyttyisi.

Toisin kuin hallinto-oikeus toteaa (s. 186), katsomme ettei Natura-arvioinnin ja siihen liittyvän lausuntomenettelyn perusteella voida riittävissä määrin arvioida esimerkiksi Viikin alueen täydennysrakentamisen vaikutuksia Vanhankaupunginlahden Natura-alueen luontotyyppeihin ja lajeihin. Siten yleiskaavan ympäristövaikutusten arviointia on pidettävä – yhdessä maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n arviointivelvollisuuden kanssa – luonnonsuojelulain 65 §:n näkökulmasta riittämättömänä ja lainvastaisena. Kuten hallinto-oikeus toteaa, pelkkä erimielisyys arvioinnin johtopäätöksistä ei sellaisenaan ehkä anna aihetta arvioida asiaa selvitysten riittävyyden osalta toisin. Mutta sen sijaan sillä, että arvioinnissa on jätetty huomioimatta keskeisiä yhteisvaikutuksia, on olennaista vaikutusta johtopäätösten tekemiseen – ja siten myös koko Natura-arviointimenettelyn lainmukaisuuteen.

Hallinto-oikeuden päätöksessä myös todetaan, ettei valituksissa olisi väitetty, että Vanhankaupunginlahden Natura-aluetta ympäröiville alueille osoitetulla täydennysrakentamisella sellaisenaan olisi vaikutuksia Natura-alueen luontotyyppeihin tai muihinkaan kohteen alueella olevien peltoalueiden tai kosteikkojen määriin. Valituksissa tarkoitettu uusi rakentaminen ei hallinto-oikeuden käsityksen mukaan muutoinkaan käytettävissä olevan tiedon perusteella johda minkään valintaperusteena olevan lintulajin varsinaisen elinympäristön taikka ainoan tällaisen lintulajin elinympäristöksi soveltuvan habitaatin merkittävään heikentymiseen.

Näkemyksemme mukaan tämä on virheellinen käsitys sekä valitusten sisällöstä että yleiskaavan tosiasiallisten vaikutusten ulottuvuudesta. Valituksissa on nimenomaan korostettu, että uusi rakentaminen kohdistuu tärkeimmille peltoalueille ja sen kerrannaisvaikutukset ulottuvat huomattavasti laajemmalle alueelle. Tällä on aivan keskeinen merkitys vaikutusten merkittävyyden arvioinnissa. Koska Natura-arviointi on puutteellinen, ei myöskään vaikutusten merkittävyyttä ole suljettu pois luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin – EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännön täsmentävät kriteerit huomioiden – edellyttämällä tavalla.

Luonnonsuojelulain hyväksymismenettelyn vastaisuus

Yleiskaavassa ja kaupungin valituksesta antamissa vastineissa tukeudutaan pitkälti yleiskaavassa olevaan yleismääräykseen, joka koskee koko kaava-aluetta:

”Natura 2000 -verkostoon kuuluvat alueet, luonnonsuojelualueet ja Helsingin luonnonsuojeluohjelmassa 2015–2024 suojeltavat alueet on otettava oikeusvaikutteisina huomioon Kaupunkiluonto-teemakartalta. Virkistyspalveluja ja ekosysteemipalveluja kehitetään. Suunnittelussa tulee ottaa huomioon luonnonsuojelun ja luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaat alueet ja turvattava arvojen säilyminen.”

Tähän tukeudutaan myös hallinto-oikeuden päätöksessä:

”Kun näiden määräysten ja suoritetun Natura-arvioinnin lisäksi otetaan huomioon luonnonsuojelulain 64 a §:n säännös, joka koskee myös sellaista toimintaa, joka ei ole luvanvaraista, hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava mahdollistaa yksityiskohtaisemman suunnittelun siten, että yleiskaavan toteuttamisesta ei aiheudu luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja Natura-alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.”

Hallinto-oikeuden mukaan luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentti ei siten ole ollut yleiskaavan hyväksymisen esteenä. Samoilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, että yleiskaava täyttää myös maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdassa tarkoitetun luonnonarvojen vaalimista sekä saman momentin 9 kohdassa tarkoitetun virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyyttä koskevat vaatimukset.

Pidämme hallinto-oikeuden päätöstä tältä osin luonnonsuojelulain vastaisena. On merkillepantavaa, että kyseinen kaavamääräys toistuu kaupungin lausunnossa usein. Sitä käytetään ikään kuin perusteena sille, että yleiskaavassa on otettu luonnonsuojeluun liittyvät vaatimukset huomioon kaavan tavoitteen mukaisesti. On kuitenkin huomattava, että kaavamääräysten sisältö käytännössä vain toistaa luonnonsuojelulain ja maankäyttö- ja rakennuslain sisältövaatimusten velvoitteet. Sen sijaan kaavassa tulisi esittää ne tosiasialliset keinot, aluevaraukset ja maankäytölliset ratkaisut, joiden avulla yleiskaavassa on varmistettu kyseisten velvoitteiden noudattaminen.

Se, että yleiskaava mahdollistaa yksityiskohtaisemman suunnittelun siten, että yleiskaavan toteuttamisesta ei aiheudu luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuja Natura-alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia, ei ole luonnonsuojelulain 66 §:n velvoitteen (heikentämiskielto) näkökulmasta oikeudellisesti riittävää. Yleiskaavan tulee sen sijaan varmistaa, ettei merkittävää heikentymistä aiheudu. Tätä vaatimusta on täsmennetty merkittävällä tavalla EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä.

Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaista arviointi- ja hyväksymismenettelyä (LSL 65 ja 66 §) on käsitelty etenkin ratkaisuissa C-127/02, Waddenzee ja C-258/11, Sweetman. Ratkaisujen perusteella suunnitelmat tai hankkeet on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa. Kyse on 6 artiklan 3 kohdan mukaisesta arviointivelvollisuudesta, mikä ulottuu myös saman kohdan 2 virkkeen tarkoittamaan hyväksymispäätökseen. Tältä osin ratkaisussa todetaan, että kun suunnitelmasta tai hankkeesta kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten puuttuminen on epävarmaa, suunnitelma tai hanke voidaan hyväksyä vain sillä edellytyksellä, että toimivaltainen viranomainen on varma siitä, ettei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että haitallisia vaikutuksia kyseisen alueen koskemattomuuteen ei aiheudu.

Helsingin yleiskaava ei täytä näitä edellytyksiä, eikä tätä kysymystä ole juurikaan tarkasteltu hallinto-oikeuden päätöksessä. Hallinto-oikeus ei ole riittävällä tavalla ottanut päätöksessään huomioon luonnonsuojelulain ja luontodirektiivin säännöksiä täsmentävää oikeuskäytäntöä arviointivelvollisuuden ja heikentämiskiellon tiukoista kriteereistä.

On jokseenkin yllättävää, että hallinto-oikeuden päätöksessä ei oteta miltään osin kantaa varovaisuusperiaatteen keskeiseen merkitykseen Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden arviointi- ja hyväksymismenettelyssä. Oikeuskäytännössä ja -kirjallisuudessa on jo vakiintunut näkemys siitä, että varovaisuusperiaate määrittää ratkaisevalla tavalla luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ien tulkintaa. Arvioinnissa on kyettävä sulkemaan objektiivisten seikkojen perusteella pois merkittävät vaikutukset, eikä hyväksyvää päätöstä saa antaa, jos on olemassa tieteellisesti perusteltuja epäilyksiä siitä, ettei haitallisia vaikutuksia ole. Mikäli nämä ehdot eivät täyty, päätös on lainvastainen. Hallinto-oikeuden päätöksessä ei tätä pohdintaa kuitenkaan ole käyty, vaikka siihen on valituksissa vedottu.

Pidämme erittäin todennäköisenä sitä, että yleiskaavalla on Natura-alueiden luontoarvoja merkittävästi heikentäviä vaikutuksia. Vähintäänkin haitallisten vaikutusten aiheutuminen mahdollista, minkä vuoksi arviointi- ja hyväksymismenettelyssä varovaisuusperiaatteella on erityisen suuri painoarvo. Samansuuntaisesti on todennut ELY-keskus omassa lausunnossaan. Yleiskaavan laatimisen yhteydessä ei ole kyetty sulkemaan pois sitä, ettei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että haitallisia vaikutuksia kyseisen alueen koskemattomuuteen ei aiheudu. Näin ollen yleiskaava on hyväksytty vastoin LSL 66 §:n vaatimuksia.

Yleiskaavan yleispiirteisyys tai strategisuus ei oikeuta siirtämään keskeisiä alueellisia luonnonsuojeluratkaisuja myöhempien suunnitelmien – käytännössä asemakaavaratkaisujen – varaan. Tällöin on myöhäistä ottaa enää huomioon niitä merkittäviä kielteisiä vaikutuksia, jotka aiheutuvat herkän alueen ympärillä olevien toimintojen yhteisvaikutuksista. Tällaiset alueidenkäyttöratkaisut edellyttävät nimenomaisesti laajempaa, yleiskaavan tasolla tapahtuvaa harkintaa eri toimintojen sijoittamisesta.

Yleiskaavassa ei ole otettu riittävästi huomioon luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ien velvoitteita eikä MRL 197.1 §:n vaatimusta luonnonsuojelulain noudattamisesta. Siten hallinto-oikeuden päätös on tältä osin virheellinen.

7 Toissijainen vaatimus “merellisen virkistyksen ja matkailun alueen” kaavamerkinnän ja sen kaavamääräyksen kumoamisesta

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään (s. 229–230) nähnyt laillisuusongelmia Merellisen virkistyksen ja matkailun alueen merkinnässä ja sen kaavamääräyksessä.

Hallinto-oikeus vetoaa tämän merkinnän osalta, kuten käytännössä koko Helsingin viheralueverkoston tai yksittäisten, määriteltyjen tärkeiden viheralueiden vaarantumisen kohdalla, siihen, että yleiskaavatasolla ei tehdä mitään lopullisia rakentamispäätöksiä, vaan vasta asemakaava- ja rakennuslupavaiheessa. Yleensä tällaista argumentaatiota on käytetty lähinnä harkittaessa sitä, mikä rooli on koko ajan yleispiirteisiksi muuttuvilla maakuntakaavoilla ja mikä kuntakaavoituksella tai lupaharkinnalla.

Päätökseen sisältyy myös voimakas luottamus siihen, että Helsingin merialueiden asemakaavoituksessa luontoarvot tulisivat lähtökohtaisesti huomioiduiksi tai edes selvitetyiksi. Luontojärjestöjen seurannan perusteella tällaiseen luottamukseen ei ole perusteita. Muun muassa pitkään valmistelussa olleenItäisen saariston asemakaavan (joka kattaa keskeisen osan Helsingin itäosan saaristosta) yhteydessä ei ole osallisten lukuisista vaatimuksista huolimatta tehty minkäänasteisia metsäisten luontoarvojen tai esitettyjen uusien rakennuspaikkojen luontoselvityksiä.

Helsingin yleiskaavassa käytetty saaristoalueen ylimalkainen kaavoitustapa laiminlyö Helsingin saariston yleiskaavatasoisen maankäytön suunnittelun velvoitteen. Kaavaehdotuksen ohjaavuus ja oikeusvaikutteisuus jää näennäiseksi, kun tasavertaisina maankäyttömahdollisuuksina esitetään ne alueidenkäyttövaihtoehdot (säilyttäminen tai rakentaminen lomamökeiksi tai matkailuelinkeinon tarpeisiin), joiden säätely on perinteisesti koettu yleiskaavatasoisen kaavoituksen ydintehtäviin kuuluvaksi.

Ottaen huomioon Helsingin merialueen herkkyys ja valtakunnallinen merkitys virkistyskäytön, luonnon monimuotoisuuden ja maiseman vaalimisen kannalta, ei näin ristiriitaisia signaaleja alemman tason kaavoitukseen antavaa kaavamerkintää ja -määräystä tule hyväksyä käytettäväksi oikeusvaikutteisessa kaavassa. Esitämme edelleen merkinnän kumoamista.

YHTEENVETO

Helsingin hallinto-oikeus ratkaisi osan yleiskaavan oikeudellisista ongelmista. Katsomme kuitenkin, että kaava on senkin jälkeen maakuntakaavan, maankäyttö- ja rakennuslain riittävien selvitysten pykälän ja yleiskaavan sisältövaatimusten, valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden sekä luonnonsuojelulain Natura-säädösten vastainen. Näistä syistä loputkin kaavasta tulee kumota Helsingin luonnonsuojeluohjelmaa toteuttavaa liitettä lukuun ottamatta. Toissijaisesti kaavasta tulee kumota esittämämme merkinnät ja määräykset.

SELVITYS VALITUSAJASTA

Päätös on annettu 5.2.2018 julkipanolla, jonka on katsottu tulleen asianosaisten tietoon silloin. Kolmanneskymmenes päivä siitä tiedoksisaantipäivää lukuun ottamatta on keskiviikko 7.3.2018.

LISÄTIETOJA

– luonnonsuojeluasiantuntija Keijo Savola, puhelin 045 652 1974, keijo.savola at gmail.com

– ympäristöjuristi Pasi Kallio, puhelin 040 671 9555, pasi.kallio at sll.fi

– erityisasiantuntija Tapani Veistola, puhelin 0400 615 530, tapani.veistola at sll.fi

PÄIVÄYS

Helsingissä 7. päivänä maaliskuuta 2018

VAKUUDEKSI

HELSINGIN LUONNONSUOJELUYHDISTYS RY

Mika Välipirtti Jenni Toikkanen

puheenjohtaja järjestösihteeri

SUOMEN LUONNONSUOJELULIITON UUDENMAAN PIIRI RY

Laura Räsänen Tapani Veistola

puheenjohtaja erityisasiantuntija

LIITTEET

1 Päätös, jossa on valitusosoitus

2 Kartta valituksessamme mainituista maakuntakaavan viheryhteystarpeista, joiden rakentamispikselit tulee kumota. (Toimitamme sen täydennyksenä kahden viikon kuluessa.)

3 Kartta toissijaisesti kumottavaksi vaatimistamme alueista. (Toimitamme sen täydennyksenä kahden viikon kuluessa).

4 Viikki-kartta.

5 Arkkitehti, VTT Timo Kalanti: Helsingin uuden yleiskaavan mitoitusta ohjaavien määräysten puutteet. Asiantuntijalausunto 6.3.2018.