Valitus ahmojen metsästysluvasta

Kannanotot 29.3.2017

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus VALITUS:

Päätös johon haetaan muutosta

Suomen riistakeskuksen metsästyslain 41 a §:n mukaista poikkeuslupaa koskeva päätös 27.2.2017, Nro 2017-1-200-01179-5.

Selvitys valitusajasta

Päätös on annettu 27.2.2017 ja valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Päätös on annettu tiedoksi luonnonsuojelupiirille sähköpostitse samana päivänä 27.2.2017, joten tältä valitusajan laskemiseen soveltuu laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa ja sen 19.2 §. Sen mukaisesti valitus-aika päättyy 3.4.2017.

Vaatimukset

Vaadimme Suomen riistakeskuksen metsästyslain 41 a §:n mukaisen poikkeusluvan kumoamista. Päätös on metsästyslain sekä luonnonsuojelulain vastainen.

Kuvaus asiasta ja sovellettavasta sääntelystä

Asiassa on kyse rauhoitetun eläinlajin (ahma) metsästykseen oikeuttavan poikkeusluvan myöntämisestä. Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri katsoo, että myönnetty poikkeuslupa on lainvastainen jäljempänä tarkemmin esitetyillä perusteilla.

Ahma on kansallisessa lainsäädännössä aina rauhoitettu metsästyslain (615/1993) 37 §:n 3 momentin perusteella. Rauhoituksesta voidaan kuitenkin poiketa Suomen riistakeskuksen luvalla metsästyslain 41 §:n 1 momentin nojalla 41 a §:ssä säädetyin edellytyksin.

Metsästyslain 41 a §:n mukaan poikkeus ahman tappamiseen voidaan myöntää, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella 1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi; 2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi; 3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai 4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.

Suomen riistakeskus on 27.2.2017 myöntänyt valituksenalaisessa asiassa poikkeusluvan metsästyslain 41 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella: porotaloudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi.

Lupapäätöksen mukaan poikkeusluvan hakijalle myönnetään haetun neljän (4) luvan sijasta poikkeuslupa kahden (2) ahman tappamiseen päätöksessä rajatuille alueille (enintään yksi (1) ahma pyyntialuetta kohden) porotaloudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi, koska muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Kahden ahman poistaminen ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Päätöksen mukaan poikkeuslupa on myönnetty vain todetulle erityisen merkittävää vahinkoa aiheuttavien ahmayksilöiden elinalueille. Lisäksi päätösharkinnassa on otettu huomioon, mikäli Riistavahinkorekisteriin kirjattujen tai kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen tai hakijan antamien tietojen perusteella on todettu kyseisen ahman aiheuttaneen erityisen merkittäviä porovahinkoja.

Katsomme, että metsästyslain 41 a §:n edellytykset poikkeusluvan myöntämiseksi eivät ole tapauksessa täyttyneet ja päätös on siten metsästyslain vastainen. Tämän lisäksi päätös on luonnonsuojelulain 64a §:n ja 65 §:n vastainen. Poikkeuslupa kohdistuu Natura 2000 -verkostoon kuuluvalle alueelle. Tällaisen alueen suojelun perusteena olevia luonnonarvoja ei saa merkittävästi heikentää. Poikkeusluvan kohteena oleva ahma myös samalla näiden Natura-alueiden suojelun perusteena oleva luonnonarvo. Tätä ei ole päätöksessä otettu huomioon.

Perustelut

Yleistä

Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan Suomessa oli vuonna 2016 noin 220–250 ahmaa. Poikkeusluvan kohteena olevalla aluekokonaisuudella (Enontekiö, Inari ja Utsjoki) arvioidaan liikkuvan yhteensä noin 40–60 ahmaa. Ahma rauhoitettiin koko maassa vuonna 1982 ja voimassa olevan metsästyslain (615/1993) 37 §:n mukaan ahma on aina rauhoitettu. Ahman pienen kannan ja hitaan lisääntymisen takia ahman rauhoituksesta ei siis ole myönnetty poikkeuksia 35 vuoteen, eikä sille ole muista suurpedoista poiketen ollut aiemmin voimassa maa- ja metsätalousministeriön asetusta suurimmista sallituista saalismääristä. Nämä tiedot osoittavat tilanteen poikkeuksellisuuden. Ahman metsästykseen on siten suhtauduttava äärimmäisellä varovaisuudella, koska kyse on erittäin uhanalaisesta ja pitkään täysin rauhoitettuna olleesta lajista. Ahman tappamiseen myönnettävien poikkeuslupien edellytysten oikeudellisessa arvioinnissa on samasta syystä noudatettava varovaisuusperiaatetta ja pidättäydyttävä metsästyksestä kokonaan, ellei ole varmuutta siitä, ettei metsästys vaikuta haitallisesti ahman suojelutilanteeseen tai sen elinympäristöön.

Ahmakanta ei ole kestävällä tasolla vaan laji on tuoreessa nisäkkäiden uhanalaisuusarvioinnissa (2015) erittäin uhanalainen. Ahma myös lisääntyy erittäin hitaasti. Varsinkin lisääntymisikäisten naaraiden tappaminen voi heikentää kantaa. Myönnetyn poikkeusluvan taustalla on MMM:n muistio, jossa on asetettu kiintiö kahdeksan (8) ahman tappamiselle. Vaikka kiintiö ei itsessään johda ahmojen tappamiseen, se vaikuttaa keskeisellä tavalla myös yksittäisten poikkeuslupien arviointiin. Tämä käy ilmi vertailemalla valituksen kohteena olevan poikkeusluvan perusteluita ja MMM:n muistiota keskenään. Poikkeusluvan perusteluihin on kopioitu MMM:n muistiosta sellaisenaan. Siten MMM:n muistio on tosiasiallisesti vaikuttanut kyseessä olevan poikkeusluvan edellytysten arviointiin.

Katsomme, että poikkeusluvan edellytykset eivät ahman kohdalla täyty miltään osin. Ahman suojelutason ei ole suotuisa, poikkeamiselle on muu tyydyttävä ratkaisu, vahinkoja porotaloudelle ei ole yksilöity ja varmistettu riittävästi. Päätöksessä ei ole myöskään huomioitu luonnonsuojelulain 64 a §:n sisältämää heikentämiskieltoa riittävällä tavalla, koska poikkeuslupa kohdistuu sellaiselle Natura 2000 -alueelle, jonka suojelun perusteena on mainittu luontodirektiivin liitteessä II tarkoitettu ahma. Erityistä merkitystä poikkeusluvan edellytysten arvioinnissa ja tulkinnassa on myös sillä, että ahma on luontodirektiivissä tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji. Näillä tarkoitetaan uhanalaisia lajeja, joiden suojelusta Euroopan unioni on erityisvastuussa.

Muu tyydyttävä ratkaisu

Päätöksessä on tarkasteltu puutteellisesti yhtenä poikkeusperusteena olevan muun tyydyttävän ratkaisun mahdollisuutta. Vaihtoehtoja metsästykselle on kuitenkin olemassa, kuten seuraavaksi osoitamme.

(1) Vahinkotarkastuksia on mahdollista huomattavasti tehostaa, sillä käsityksemme mukaan ahman aiheuttamia porovahinkoja on liioiteltu, eikä todellisia vahinkoja ole riittävällä tavalla varmistettu. Vahinkojen arviointi perustuu pääasiassa arviointeihin ja ilmoituksiin. Päätöksen perusteluista ja sen taustalla olevasta MMM:n muistiosta käy myös ilmi, että todellinen ongelma ei ole ahmojen syömien porojen määrä vaan porovahinkokorvausten voimakkaasti korotettu hinta. Kuten em. muistion sivulla 2 todetaan: ”Tämä tarkoittaa, että samalla vahinkomäärällä löydettyjen porojen korvaukset nousevat yli 33 %”. Se, että jokin muu tyydyttävä ratkaisu ei olisi taloudellisesti paras mahdollinen, ei kuitenkaan ole – etenkään oikeudellisesti – riittävä syy olla sitä käyttämättä.

(2) Yksinkertaisin ratkaisu olisi reviiripohjaisen korvausjärjestelmän käyttäminen, mitä voitaisiin kokeilla pahimmilla ongelma-alueilla tappamisen sijasta.

(3) Porovahinkojen vähentämiseksi on mahdollista myös kokeilla ahmojen siirtämistä poronhoitoalueen eteläpuolelle niiden tappamisen sijaan. Poikkeuslupapäätöksen mukaan ”ahman hoitosuunnitelmassa todetaan, että siirtoistutuksiin ryhdytään vain, mikäli paikallisen väestön asenteet hanketta kohtaan ovat riittävän myönteisiä”. Päätöksessä – samoin kuin MMM:n muistiossa – todetaan myös, että ”tähän mennessä saatujen selvitysten perusteella paikallisen väestön suhtautuminen on ollut sen verran kielteistä, ettei ahmojen siirtoihin ei ole ollut edellytyksiä”. Tämänkaltainen perustelu on täysin puutteellinen, kun kyse on oikeudellisesti velvoittavasta kriteeristä. Pelkkä paikallisväestön väitetty (”sen verran”) kielteisyys ei missään tapauksessa ole riittävä osoitus siitä, että siirtoistutukset eivät olisi tässä yksittäistapauksessa mahdollisia. Kyseiset ahmayksilöt voidaan siirtää myös muille suojelualueille.

Jo nämä esimerkit osoittavat, että ahmojen tappamiselle on löydettävissä myös muita tyydyttäviä ratkaisuja. Päätöksessä metsästyksen vaihtoehtoja ei ole perusteltu riittävän konkreettisesti, vaan siinä on tyydytty vain yleisiin huomioihin.

Muun tyydyttävän ratkaisun kriteeri on yhteydessä myös jäljempänä arvioitavaan yleisen edun perusteen täyttymiseen. Poikkeuslupapäätöksessä näitä perusteita käsitellään epäselvästi ja osin limittäin. Tosiasiassa päätöksen perustelut keskittyvät pääasiassa ahmavahinkojen yleisten taloudellisten lähtökohtien esittelyyn ja arviointiin. Tämä on virheellinen lähestymistapa, sillä muun tyydyttävän ratkaisun olemassa olon arvioinnin tulee perustua nimenomaisesti tappamisen todellisiin, konkreettisiin vaihtoehtoihin tässä nimenomaisessa tilanteessa. Siten metsästyksen poikkeuslupaedellytys ei tältäkään osin täyty.

Suotuisa suojelutaso

Päätöksessä todetaan, että vaikutus ahmakantaan jää niin vähäiseksi, että suotuisan suojelutason saavuttamista koskeva tavoite ei vaarannu. Riistakeskus katsoo, että päätöksen mukaisella ajallisesti ja alueellisesti rajatulla poikkeamisella ei haitata suotuisan suojelun tason säilymistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Luonnonvarakeskuksen arvion mukaan Suomessa oli vuonna 2016 noin 220–250 ahmaa. Kohteena olevalla Enontekiön, lnarin ja Utsjoen kuntien alueilla arvioidaan erillislaskentojen ja pistehavaintojen perusteella liikkuvan yhteensä noin 40 – 60 ahmaa. Hakijan mukaan haetuilla alueilla puolestaan elää 70 – 80 ahmayksilöä. Nämä arviot eroavat toisistaan varsin paljon ja myös MMM:n muistion mukaan ahmakantaa on vaikea arvioida. Lisäksi esimerkiksi RKTL:n arvio koko Suomen ahmakannasta 2000‐luvun alussa oli noin 120 yksilöä eli noin puolet nykyisestä ja suuri osa ahmakannan kasvusta on 2000‐luvulla tapahtunut poronhoitoalueen ulkopuolella, joten poronhoitoalueelle nyt esitettävän ahman metsästyksen perusteleminen kannan moninkertaistumisella on harhaanjohtavaa.

On olennaista pitää mielessä, että ahmakanta ei ole kestävällä tasolla vaan laji on tuoreessa nisäkkäiden uhanalaisuusarvioinnissa (2015) erittäin uhanalainen. Kyseisen arvioinnin mukaan Suomen kanta ei saa niin paljoa täydennystä naapurimaista, että sen uhanalaisuusluokkaa olisi voitu sen takia laskea samalla tavalla kuin edellisessä arvioinnissa (s. 17).

Koska ahmoja ei ole metsästetty 35 vuoteen, ei myöskään ole olemassa varmuutta siitä, miten ahmojen tappaminen tosiasiassa vaikuttaa lajin käyttäytymiseen tai millainen sen vaikutus lajin suojelun tasoon on. Siten ahmakannan tilasta ei ole riittäviä tietoja metsästyksen tarpeellisuuden ja vaikutusten arvioimiseksi.

Koska kyse on lisäksi EU:n luontodirektiivin liitteessä II tarkoitetusta ensisijaisesti suojeltavasta lajista, suotuisan suojelutason arvioinnin ja siihen perustuvan poikkeusluvan harkinnan tulee pohjautua varmuuteen siitä, ettei haitallisia vaikutuksia ole. Toisin sanoen, varovaisuusperiaate edellyttää, ettei metsästystä voi aloittaa, jos olemassa epäilys vaikutusten merkittävyydestä lajin suojelutason suotuisuuden ylläpitämiselle. Siten myöskään tämä poikkeusedellytys ei täyty.

Muu yleiseen etuun liittyvä peruste

Päätöksessä ei ole yksilöity todellisia aiheutuneita vahinkoja riittävällä tarkkuudella. Perusteluiden mukaan riistakeskus katsoo, että saaduilla selvityksillä ja perusteilla pyynti kohdistuu juuri erityisen merkittävää vahinkoa porotaloudelle aiheuttavaan ahmaan. Päätöksen mukaan riistakeskus on rajannut pyynnin vain yksilöön, josta Riistavahinkorekisterin tai hakijan antamien tietojen perusteella on todettu aiheuttaneen vahinkoja.

Katsomme että päätöksessä ei tosiasiassa ole esitetty riittävää näyttöä todellisuudessa aiheutuneista vahingoista, vaan päätös perustuu oletuksiin ja arvioihin. Tietojemme mukaan läheskään kaikkia oletettuja ahmavahinkoja ei käydä paikan päällä tarkistamassa, vaan ne hyväksytään rekisteriin ilmoitusten perusteella. Tätä käsitystä tukee Luonnonvarakeskuksesta eläkkeelle jääneen porotutkija Mauri Niemisen tutkimus, jonka mukaan petojen poroille aiheuttamista vahingoista ilmoitetaan liian hitaasti ja epätarkasti riistavalvontarekisteriin (ks. liite 3, Mauri Nieminen: lehdistötiedote 15.12.2016). Esimerkiksi vahinkoilmoituksista noin seitsemän prosenttia tarkastettiin maastossa, ja tarkastetuista tapauksista lähes kolmannesta ei hyväksytty petovahingoiksi. mikä asettaa koko järjestelmän kyseenalaiseksi.

On myös huomattava, että poikkeuslupaharkinta on sidottua oikeusharkintaa. Poikkeamisen oikeudellisena edellytyksenä olevien vahinkojen toteaminen edellyttää huomattavasti tarkempaa varmuutta kuin yleisellä tasolla esim. korvausasioissa. Kun kyse on erittäin uhanalaisesta, EU:n luontodirektiivin II liitteen ensisijaisesti suojeltavasta lajista ja poikkeusluvan edellytyksenä on erityisen merkittävän vahingon ehkäiseminen, vahingot tulee varmistaa. Vahinkojen osalta päätös näyttää perustuvan pääasiassa hakijan esittämiin näkemyksiin ja maaseutuelinkeinoviranomaisen lausuntoon.

Päätöksessä ei ole perusteltu riittävästi sitä, miten yksittäisten ahmojen tappaminen vaikuttaa vahinkojen ennaltaehkäisyyn. Pelkkä viittaus saatuihin kokemuksiin suden, ilveksen ja karhun pyyntiin myönnettyjen poikkeuslupien seurannasta ei ole tältä osin riittävää. Näin ollen myökään poikkeamisedellytys vahinkojen ennaltaehkäisemisestä ei täyty.

Luonnonsuojelulain vastaisuus

Poikkeuspäätökseen sisältyy myös Natura-arvioinnin tarveharkintaa koskeva osio. Riistakeskus on kuitenkin tarkastellut asiaa ainoastaan siitä näkökulmasta, onko kyse sellaisesta hankkeesta tai suunnitelmasta, joka edellyttäisi LSL 65 §:ssä tarkoitettua vaikutusten arviointia. Riistakeskus toteaa, ettei kyse ole sellaisesta hankkeesta tai suunnitelmasta, joka todennäköisesti merkittävästi heikentäisi poikkeuslupa-alueella tai sen läheisyydessä sijaitsevien Natura 2000-verkostoon kuuluvien alueiden (Tarvantovaaran erämaa ja Käsivarren erämaa) niitä luonnonarvoja, joiden vuoksi alueet on verkostoon sisällytetty.

Riistakeskus tuntuu kuitenkin päätöksessään unohtaneen, että myös metsästykseen oikeuttavan poikkeusluvan kohteena oleva ahma itsessään on molempien päätöksessä mainittujen Natura-alueiden suojeluperusteena oleva laji. Tästä huolimatta päätöksessä ei ole kuitenkaan otettu kantaa luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettuun arviointivelvollisuuteen siltä osin, millainen vaikutus ahmayksilön metsästyksellä on ahmaan laajemmassa merkityksessä. Kyse on siis tilanteesta, jossa poikkeusluvalla sallittu metsästys kohdistuu välittömästi alueen suojeluperusteena olevaan, EU:n luontodirektiivissä tarkoitettuun ensisijaisesti suojeltavaan lajiin. On pidettävä varsin poikkeuksellisena ja erikoisena, että viranomainen myöntää poikkeusluvan Natura-alueen suojeluarvona olevan lajin tappamiseen, perustelematta kuitenkaan tätä ilmeistä ristiriitaa millään tavoin.

Lienee itsestäänselvää, että alueen suojeluperusteena olevan lajin yksilön tappaminen vaikuttaa samalla kyseisen lajin suojelutilanteeseen laajemmin. Tämä vaikutus olisi tullut arvioida ja vähintäänkin esittää päätöksen perusteluissa, miksi luonnonsuojelulain 64 a §:ssä ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 tai 3 kohdassa tarkoitettuja vaikutuksia ei katsota olevan. Päätöksessä Natura-arvioinnin tarveharkintaa on kuitenkin perusteltu vain yleisellä tasolla, nimeämättä alueen suojeluperusteena olevia luontoarvoja.

Katsomme, että Natura-alueen suojeluarvona olevan lajin tappaminen heikentää väistämättä merkittävästi luonnonsuojelulain 64 a §:ssä kielletyllä tavalla ja on siten luonnonsuojelulain vastainen. Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon myös EU:n luontodirektiivin tulkintavaikutus. On pidettävä mielessä, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta tulee sovellettavaksi muissa kuin saman artiklan 3 kohdan tarkoittamissa tilanteissa. Jäsenvaltioilla on 6 artiklan 2 kohdan perusteella toteutettava Natura-alueilla tarpeellisia toimenpiteitä suojeluarvoina olevia lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi direktiivin tavoitteisiin.

Kun kyse on hitaasti lisääntyvästä, erittäin uhanalaisesta ja ensisijaisesti suojeltavasta lajista, jota ei ole metsästetty 35 vuoteen, on direktiiviä ja luonnonsuojelulakia tulkittava erittäin suppeasti ja häiriöiden merkittävyyttä arvioitava varovaisuus-periaatteen mukaisesti. Tällöin lupaviranomaisen on varmistuttava siitä, ettei päätös ole esimerkiksi luonnonsuojelulain 64 a §:n vastainen. Tässä tapauksessa näin ei ole tapahtunut ja päätös on siten luonnonsuojelulain vastainen.

Lopuksi

Riistakeskuksen päätös on sekä metsästyslain että luonnonsuojelulain vastainen. Metsästyslain osalta lain 41 a §:n poikkeusedellytykset eivät täyty. Poikkeuslupa-päätös on myös luonnonsuojelulain 64 a §:n vastainen. Päätöksessä ei ole huomioitu sitä, että poikkeuslupa on kohdennettu sellaiselle Natura-alueelle, jonka yhtenä suojeluperusteena on myös poikkeusluvan kohteena oleva ahma.

Varaamme itsellemme oikeuden täydentää lausuntoamme myös jatkossa.

Rovaniemellä 29.03.2017

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n puolesta

Seppo Aikio Tarja Pasma

puheenjohtaja toiminnanjohtaja

LIITTEET

Suomen riistakeskuksen päätös 27.2.2017 Nro 2017-1-200-01179-5
Suomen riistakeskuksen päätös 27.2.2017 Alueet 1-3
Nieminen: Lehdistötiedote tutkimuksesta 15.12.2016 (Petovahingot porohoitoalueen pohjoisosan paliskunnissa vuosina 2008-2016. – Luonnonvarakeskus, Luke. Loppuraportti 59 sivua.)

Valitus ahmojen met­säs­tys­lu­vas­ta

Valitus ahmojen metsästysluvasta