Valitus kaivospiirin määräämistä koskevasta päätöksestä

Kannanotot 16.10.2017

VALITUS

POHJOIS-SUOMEN HALLINTO-OIKEUDELLE

Asia

Valitus kaivospiirin määräämistä koskevasta päätöksestä

Valittaja

Suomen luonnonsuojeluliitto ry

Itälahdenkatu 22b A

00210 Helsinki

Päätös johon haetaan muutosta

Valitus Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) kaivospiirin määräämistä koskevasta päätöksestä (KaivNro K8126), annettu julkipanon jälkeen 18.9.2017.

Selvitys valitusajasta ja -oikeudesta

Valitusosoituksen mukaan valitusaika päättyy 18.10.2017.

Valitusoikeudesta kaivosviranomaisen päätöksiin on säädetty kaivoslain (621/2011) siirtymäsäännöksen 188 §:n perusteella saman lain 165 §:ssä. Luonnonsuojeluliitto on kyseisessä lainkohdassa tarkoitettu rekisteröity yhdistys, jonka tarkoituksena on ympäristön- ja luonnonsuojelun edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät. Suomen luonnonsuojeluliiton toimialueena on sen sääntöjen mukaan koko Suomi. Kyseinen asia omaa myös yleisellä tasolla valtakunnallista merkitystä, luonnonsuojeluliitto käyttää asiassa valitusoikeuttaan. Toimitamme yhdistyksen säännöt tämän valituskirjelmän liitteenä.

Vaatimukset

Vaadimme Tukesin kaivospiirin määräämistä koskevaa päätöstä kumottavaksi. Päätös on kaivoslain, luonnonsuojelulain ja vesienhoitolain vastainen.

Toissijaisesti vaadimme asian palauttamista kaivosviranomaisen uuteen käsittelyyn kaivoslaissa edellytettyjen tarvittavien määräysten puutteellisuuden, Natura-arvioinnin puutteiden sekä vesienhoitosuunnitelmien huomioimatta jättämisen vuoksi.

Sovellettava sääntely ja päätöksen virheellisyys

Kaivospiirin määräämistä koskevaan päätökseen sovelletaan kaivoslain 178.1 §:n perusteella vanhaa kaivoslakia (503/1965, jatkossa vanha kaivoslaki) sekä soveltuvin osin voimassaoleva kaivoslakia. Lisäksi päätöksenteossa on otettava huomioon mm. luonnonsuojelulaki (1096/1996, LSL) sekä laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämistä (30.12.2004/1299, Vesienhoitolaki).

Päätös ei täytä vanhassa kaivoslaissa kaivospiirin määräämiselle asetettuja edellytyksiä. Päätöksessä ei ole huomioitu uuden kaivoslain 18 §:n 2) kohdan ja 52.3 §:n edellyttämällä tavalla sitä, ettei kaivostoiminnasta aiheudu huomattavaa haittaa yleiselle edulle eikä kaivostoiminnan kokonaiskustannukset huomioon ottaen kohtuudella vältettävissä olevaa yleisen edun loukkausta.

Päätös on myös vanhan kaivoslain 71.2 §:n vastainen, koska kaivosviranomainen (Tukes) ei ole varmistunut ko. säännöksessä edellytetyllä tavalla siitä, ettei kaivoshanke ole luonnonsuojelulain vastainen. Päätökseen sisältyvä lupamääräys 1 hakijayhtiön velvollisuudesta tiedottaa ennen kaivoksen rakentamistoimenpiteiden aloittamista suunnitelluista toimenpiteistä Lapin ELY-keskusta sen varmistamiseksi, ettei toimenpiteistä aiheudu luonnonsuojelulaissa kiellettyjä seurauksia, on tältä osin riittämätön.

Lisäksi päätös on vesienhoitolain 28 §:n ja kaivoslain vastainen, koska päätös ei sisällä asianmukaista arviointia vesienhoitosuunnitelmien vaikutuksesta lupaharkintaan ja yleiseen etuun.

Päätöksessä ei myöskään ole riittävästi huomioitu hankkeen ympäristövaikutuksia siltä osin kuin on kyse muiden kuin ympäristönsuojelulain tarkoittamien päästöjen osalta.

Perustelut

Kaivospiirin vaikutus yleisiin etuihin

Kaivosviranomainen on kaivoslain siirtymäsäännösten (181 §) perusteella velvollinen antamaan yleisten ja yksityisten etujen kannalta tarpeelliset määräykset noudattaen vastaavasti, mitä tämän lain 52 §:n 3 momentissa säädetään. Kaivoslain siirtymäsäännösten 181.4 §:n perusteluissa puolestaan todetaan, että ”oikeudenhaltijoiden ja muiden yhdenvertaisuus huomioon ottaen on pidettävä tarpeellisena, ettei kaivostoiminnan harjoittajan oikeuksien ja velvollisuuksien sisältö poikkea olennaisesti sen mukaan, koska toimintaa koskeva kaivoslupa tai kaivosoikeus on myönnetty”. Näin ollen kaivoslain 52.3 §:n soveltamisessa ja tulkinnassa on kaivoslain 1 § tavoitesäädöksen hengessä annettava tarvittaessa kaivospiiriä koskevia yleisen ja yksityisen edun määräyksiä kaivostoiminnalle, jotta kaivostoiminnan laajat ympäristövaikutukset tulevat arvioiduksi päätösharkinnassa. Ottaen huomioon lain 181.3 §:n siirtymäsäännöksen, viranomaisen on otettava huomioon myös mm. kaivoslain 6 § ja 18 §:n vaatimukset.

Kaivosviranomainen on kaivospiiriä koskevassa päätöksessään laiminlyönyt kaivoslain 52 § 3 momentin edellyttämät lupamääräykset yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi. Vähintäänkin päätöksessä annetut määräykset ovat huomattavan puutteelliset. Kaivosviranomainen ei ole selvittänyt asiaa hallintolain 31 § 1 momentin mukaisesti, kun se ei ole antanut kaivospiirin ympäristövaikutuksia koskevia tarvittavia yleisten ja yksityisten mukaisten etujen mukaisia lupamääräyksiä kaivoslain 52 § momentin mukaisesti.

Kaivospiirin määräämistä koskevan päätöksen lupamääräys 9 koskee juuri yleisen ja yksityisen edun kannalta tarpeellisia määräyksiä. Sen mukaan Kaivostoiminnasta ei saa aiheutua huomattavaa haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle eikä yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Tätä ei ole päätöksessä perusteltu muutoin kuin viittaamalla kaivoslain 18 §:ään. Tämänkaltainen lupamääräys on sisällöllisesti tyhjä, eikä sen merkitystä avata myöskään perusteluissa. Päätöksen perustelu vain asiaa koskevaan kaivoslain säännökseen viittaamalla on jo hallintolain 45 §:n perusteellakin riittämätön. Tältä osin määräys ei vastaa kaivoslain 18 §:ssä ja 52.3 §:n kohdissa 1) ja 9) asetettuja vaatimuksia.

Kaivosviranomainen katsoo myös päätöksessään, että louhintatoiminnasta aiheutuvat päästöt (mm. pöly- ja melupäästöt, pohjaveden pinnan aleneminen) tulevat hankkeen osalta käsitellyksi ympäristönsuojelulain (527/2014) mukaisessa ympäristölupamenettelyssä. Kaivosviranomaisen mukaan ympäristönsuojelulain määräykset tulevat siten huomioiduksi Hannukaisen kaivospiiriä koskevassa ympäristöluvituksessa. Ympäristönsuojelulain mukainen menettely kattaa kuitenkin vain päästöperusteiset ympäristövaikutukset, joten ympäristölupaharkinnassa jäävät huomioimatta kaivostoiminnan rakenteelliset muutokset sekä vaikutukset maisemaan, ympäristön viihtyvyyteen yms. Vaikka näitä vaikutuksia on huomioitu YVA-menettelyssä, se ei ole vielä riittävää.

Esimerkiksi Pölönen & Halinen ovat tuoreessa artikkelissaan1 todenneet (s. 13), että kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa huomioon otettavat haitalliset vaikutukset kattavat myös esimerkiksi alueen fyysisestä muuttamisesta johtuvat välittömät ja välilliset vaikutukset ihmisten elinoloihin ja viihtyvyyteen sekä vaikutukset muihin elinkeinoihin. Näitä ei voida ottaa lähtökohtaisesti huomioon ympäristölupamenettelyssä, sillä kyse ei ole päästöistä aiheutuvista vaikutuksista. On myös otettava huomioon, että ympäristö- ja vesilupaharkinta on vielä kesken, joten kaivosviranomainen ei voi ”ulkoistaa” kaikkia vaadittavia ympäristömääräyksiä vasta harkintavaiheessa olevan luvan varaan.

Pölönen & Halinen toteavat myös (s. 18), että kaivosviranomaisen on käsiteltävä kaivoslupahakemus ja tehtävä päätös kaivosluvasta ympäristölupa-asian käsittelyvaiheesta riippumatta (ajallinen riippumattomuussuhde). Heidän mukaansa tulevassa ympäristöluvassa annettavia määräyksiä koskevan tiedon puuttuminen voikin johtaa siihen, ettei kaivosluvassa anneta riittäviä KaivosL 52 §:ssä edellytettyjä määräyksiä. Siten päästöistä aiheutuvien vaikutusten sivuuttaminen kaivoslupamääräyksissä voi johtaa myös siihen, että kaivoslain ydintavoite yleisten ja yksityisten etujen turvaamisesta ja yhteensovittamisesta jää kaivoslain mukaisissa menettelyissä olennaisilta osin toteutumatta. Tämä Pölösen & Halisen näkemys soveltuu nähdäksemme vastaavasti myös kaivospiiripäätöksen tekemiseen, osoittaen valituksenalaisen kaivospiiripäätöksen keskeisen ongelman ja virheellisyyden. Päätöksessä ei ole riittävällä tavalla huomioitu mm. ympäristöllisiä, terveydellisiä ja matkailullisia yleisen edun vaatimuksia, vaan ne on ohitettu ja jätetty muiden haettavien lupien varaan. Sama koskee myös jäljempänä esitettyä vesienhoitosuunnitelmaa. Tämä ei ole kaivoslain nojalla sallittua.

Kaivosviranomaisen tulkinta kaivoslain 52 §:n sisällöstä näyttäisi osin perustuvan kumotun kaivoslain soveltamiskäytäntöön ennen vuotta 2011. Kumotun kaivoslain tulkinnassa tulee kuitenkin ottaa huomioon vuoden 2011 heinäkuun 1. jälkeinen oikeudentilan muutos, sillä uuden kaivoslain siirtymäsäännökset vaikuttavat myös kumotun kaivoslain voimassa olevaan tulkintaan. Kaivoslain tulkinnassa tulee siten ottaa huomioon oikeusjärjestelmän syvälliset muutokset perusoikeuksia myötä ja niistä aiheutuvat vaikutukset. Hannukaisen kaivoshanke on tullut vireille voimassa olevan kaivoslain hallituksen esityksen (HE 273/2009) antamisen jälkeen ja noin puoli vuotta ennen lain voimaantuloa. Toiminnanharjoittaja on asian vireillä tullessa tietänyt siirtymäsäännösten vaikutuksen myös kumotun kaivoslain mukaisiin vireille tulleisiin hankkeisiin, eikä toiminnanharjoittajalle ei ole siten voinut syntyä perusteltuja luottamuksensuojaan liittyviä odotuksia siitä, ettei uusi kaivoslaki vaikuttaisi vireillä olevan hankkeen käsittelyyn.

Kumotun kaivoslain säädöksiä tuleekin soveltaa uuden lain voimaantultua vallitsevan perusoikeusjärjestelmän ja säädösympäristön mukaisesti, eikä vuoden 1965 kaivoslain syntyhetken oikeusjärjestyksen mukaan. Tämä käy hyvin ilmi kaivoslain perusteluista (HE273/2009; jakso 4.2 Omaisuuden suoja, siirtymäsäännökset, s. 198).

”Ehdotettujen kaivosoikeuksia koskevien 181 ja 182 §:n siirtymäsäännösten tarkoituksena on sovittaa yhteen keskeiset yleiset ja yksityiset edut, varmistaa turvallisuuden ja ympäristöperusoikeuden kannalta välttämättömien velvoitteiden noudattaminen ottaen huomioon esimerkiksi uusiutumattomien luonnonvarojen kestävän käytön periaate ja ympäristön-, luonnon- ja maisemansuojelulliset perusteet sekä varmistaa kumottavan lain ja uuden kaivoslain nojalla kaivostoimintaa ja kullanhuuhdontaa harjoittavien yhdenvertainen kohtelu. Perustuslain 6 §:n 1 momentin yhdenvertaisuussäännöksen voidaan katsoa edellyttävän, että yksinomaan sillä seikalla, että kaivostoiminta tai kullanhuuhdonta aloitetaan eri ajankohtana, ei voida perustella samanlaista toimintaan harjoittavien huomattavasti toisistaan poikkeavia velvollisuuksia ja oikeuksia.”

Näin ollen kaivospiirin määräämistä koskeva kaivosviranomaisen päätös on edellä mainituin perustein lainvastainen.

Kaivoslain 71.2 §:n vastaisuus

Päätöksessä ei ole otettu asianmukaisesti huomioon vanhan kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitattuja luonnonsuojelulaissa tarkoitettuja luontoarvoja. Tukesin päätökseen sisältyvä lupamääräys 1) on tältä osin täysin riittämätön. Pelkkä määräys hakijan velvollisuudesta tiedottaa ennakkoon aiotuista toimenpiteistä ei varmista sitä, ettei toiminta ole kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitattujen, alueellisesti täsmennettyjen kohteiden suojelun vastaista. Tältä osin arvioinnissa merkitystä on myös korkeimman hallinto-oikeuden tuoreella päätöksellä (KHO 973/2017):

”Kaivospiirihakemusta ratkaistaessa on kuitenkin voitava varmistaa, ettei toiminta ole kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitattujen, alueellisesti täsmennettyjen kohteiden suojelun vastaista. Kaivospiirihakemukseen tuleekin liittää riittävä selvitys sen arvioimiseksi, etteivät kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitatut luonnonsuojelulain säännökset estä hakemuksen hyväksymistä”.

Mainittu kohta sisältyy hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluihin, joita KHO ei muuttanut miltään osin. Siten kaivospiirihakemukseen tulee liittää riittävä selvitys sen arvioimiseksi, etteivät kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitatut luonnonsuojelulain säännökset estä hakemuksen hyväksymistä. Tukesin päätöksen lupamääräys 1) on tältä osin täysin riittämätön. Tukesin päätös on tältä osin lähinnä katsottava vain toiveeksi, sillä se ei miltään osin käytännössä varmista, että toiminta on luonnonsuojelulain mukaista. Tältä osin tulee ottaa huomioon myös ko. lainkohdassa mainittu natura-alueiden suojelua koskeva LSL:n 10 luku, kuten jäljempänä tarkemmin perustelemme.

KHO:n päätös sisältää selkeän oikeusohjeen, jonka mukaisesti kaivospiirihakemusten ja -päätösten tulee sisältää riittävä selvitys siitä, etteivät kaivoslain 71 §:n 2 momentissa viitatut luonnonsuojelulain säännökset estä hakemuksen hyväksymistä. Yleisestä ympäristöoikeudellisesta selvilläolovelvollisuudesta myös johtuu, että päävastuu kaivospiirihakemuksen arviointia varten tarpeellisen selvityksen esittämisestä on hakijalla. Tukesin velvollisuutena puolestaan on kaivoslain 26 §:n ja sitä täydentävän hallintolain 31 §:n mukaisesti huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. Katsomme, että tämä vaatimus ei täyty valituksenalaisessa kaivospiiripäätöksessä.

Luonnonsuojelulain luontoarvoja koskevat selvitykset ovat riittämättömät, sillä hankealueella on huomattavan paljon sellaisia luonnonarvoja, jotka tulee ottaa huomioon kaivospiiripäätöksessä. Esimerkiksi saukon osalta inventointi on tehty väärään aikaan, jokihelmisimpukoiden ’kartoitus’ perustuu ilmeisesti vain kirjallisuustietoihin ja muidenkin tutkimusten osalta viitataan vain pääuomaan, ei lukuisiin potentiaalisiin sivujokiin. Murskattu malmi on puolestaan tarkoitus kuljettaa maanpäällisellä hihnakuljettimella, jolla on pituutta 9 kilometriä ja sen on toiselta sivultaan avoin, eikä tältä osin ole esitetty minkäänlaista arvioita esim. mahdollisesta este- ja meluvaikutuksesta alueen lajistolle. Kuten todettua, tältä osin on otettava huomioon myös Natura-alueita koskevat selvitykset ja säännökset.

Natura 2000-alueet

Kaivoshanke ja siten myös valituksenalainen kaivospiiri sijoittuisi luonnonsuojeluarvojen kannalta erityisen herkkään ympäristöön. Se sijoittuisi Tornionjoen-Muonionjoen valuma-alueelle ja samalla myös Natura 2000-alueille. Lisäksi hankealueen länsipuolella sijaitsee Niesaselän Natura-alue. Tornionjoen Natura-2000 alue on myös nimetty vesienhoitoasetuksen (2006/1040) mukaiseksi erityisalueeksi, jolla veden tilan ylläpito tai parantaminen on tärkeää elinympäristön tai lajin suojelun kannalta. Vaikka tämä erityisaluerekisteriin nimeäminen ei sinänsä aseta uusia juridisia velvoitteita, se korostaa alueen erityistä merkitystä ja huomioon ottamista vesienhoidon suunnittelussa ja lupaprosesseissa. Tämä tulee ottaa huomioon myös kaivospiirin määräämistä koskevassa päätöksessä.

Lapin ELY-keskuksen luontoympäristöosaston antaman Natura-lausunnon mukaan hanke ei merkittävästi heikennä alueen luonnonarvoja. Lapin ELY-keskuksen Natura-lausunnon täydennyksessä 19.6.2017 esimerkiksi todetaan:

”Hankkeella on selviä haitallisia vaikutuksia kaivoksen lähivesistöihin ja Muonionjokeen aiheutuvat kiintoainekuormituksesta ja muusta vedenlaatuun kohdistuvasta kuormituksesta, virtaamien vähenemisestä ja taimenen poikastuotantoalueiden menetyksistä ja heikentymisestä. Suurimmat vaikutukset ilmenevät Niesajoella, jossa joen luonnontila ja edustavuus osana Fennonskandian luonnontilaiset jokireitit -luontotyyppiä vähenee selvästi noin puolella joen pituudesta.”

Mutta johtopäätöksenä ELY-keskus kuitenkin toteaa:

”Natura-arvioinnin ja muun käytettävissä olevan aineiston perusteella ELY-keskus kuitenkin katsoo, ettei kaivoshankkeen rakentaminen ja toteuttaminen merkittävästi heikennä Tornionjoen—Muonionjoen Natura-alueen suojeluperusteita edellyttäen että hankkeen lupakäsittelyssä otetaan huomioon tässä lausunnossa esitetyt hankkeen toteuttamista ja haittojen lieventämistä koskevat asiat. Lieventävien toimenpiteiden toteuttamisella voidaan varmistua siitä, ettei hanke merkittävästi heikennä suojeluperusteita.”

Olemme kritisoineet ELY-keskuksen lausuntoa mm. vesi- ja ympäristölupahakemuksesta antamassamme lausunnossa (liite 3), koska se on selvästi virheellinen. Myös Lapin ELY-keskuksen kaksi muuta osastoa ovat lausunnoissaan katsoneet, ettei hankkeelle tule myöntää haettua vesi- ja ympäristölupaa (Kalatalouspalvelut, 14.9.2017 LAPELY/1841/2017 (liite 4) sekä Ympäristö- ja luonnonvarat, 6.7.2017 LAPELY/184/2017(liite 5)). Molemmat em. lausunnot ovat erittäin kriittisiä mm. hankkeen kalasto- ja vesistövaikutusten suhteen ja asettavat samalla myös ELY:n antaman Natura-lausunnon johtopäätökset varsin kyseenalaiseen valoon.

ELY-keskuksen Natura-lausunnossa todettu hankkeella olevan ”selviä ja moninaisia haitallisia vaikutuksia”. Mutta siitä huolimatta se ei ELY-keskuksen mukaan merkittävästi heikennä alueen suojeluperusteita. Tämä johtopäätös on sekä ekologisesti että oikeudellisesti kestämätön. On otettava huomioon, että mainitut haitalliset vaikutukset ovat suurimmillaan Niesajoella, johon kohdistuu myös vesienhoitosuunnitelman ympäristötavoitteiden saavuttamisen vastaista merkittävää vesien ekologisen tilan heikentymistä. Tämän lisäksi on huomioitava Niesajoen muutokset taimenen lisääntymisalueilla. Mainitut Lapin ELY-keskuksen muiden osastojen erittäin kriittiset lausunnot vahvistavat käsitystä siitä, että vaikutuksia Natura-alueelle on arvioitu virheellisesti, ilman ennalta varautumisen periaatteen edellyttämää varovaisuutta.

Kyseinen ELY-keskuksen puoltava Natura-lausunto on asiassa ratkaisevan tärkeä, sillä se näyttää olleen valituksenalaisen kaivospiiripäätöksen keskeinen peruste. Kaivosviranomainen toteaa päätöksessään (s. 64), että ”Lapin ELY-keskuksen Natura-lausuntoon (19.6.2017) viitaten, kaivosviranomainen toteaa, ettei se muodosta estettä kaivospiirin määräämiselle”. Vaikka mainitut ELY-keskuksen muiden osastojen kielteiset lausunnot eivät tule välittömästi sovellettavaksi tämän päätöksen arvioinnissa, ne kertovat erittäin vahvasti niistä tosiasiallisista vaikutuksista, jotka tulee ottaa huomioon myös kaivoslain kaivospiiripäätöstä tehtäessä.

Lapin ELY-keskus toteaa lisäksi lausunnossaan, että viranomaiset voivat antaa hyväksyntänsä suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen Natura-alueen koskemattomuuteen, “eheyteen”. ELY-keskuksen mukaan koskemattomuuden käsitettä ei ole erikseen määritelty, mutta komission tulkintaohjeen mukaan sillä tarkoitetaan koko Natura-alueen ekologisen rakenteen ja toiminnan säilymistä elinkelpoisena. Tämän seurauksena ELY-keskus katsoo, ettei Hannukaisen kaivoshankkeella ole merkittävästi heikentäviä vaikutuksia Tornionjoen—Muonionjoen Natura-alueen suojeluperusteisiin eikä alueen eheyteen edellyttäen, että tässä lausunnossa esitetyt asiat otetaan huomioon kaivoshankkeessa. Ylläolevat perustelut osoittavat, ettei ELY-keskus tunne riittävästi EUTI:n oikeuskäytäntöä luontodirektiivin tulkintaan liittyen. Lausunnosta ei käy ilmi, että alueen koskemattomuutta on tarkasteltava ennalta varautumisen periaatteen näkökulmasta. Sen perusteella on oltava varmuus siitä, ettei haitallisia vaikutuksia aiheudu. Mikäli näin ei ole, hanketta ei tule sallia.

Oikeudellisesti selvää on, että kaivospiiripäätös on LSL 66 §:ssä tarkoitettu päätös, jonka mukaan lupaa ei voi myöntää, mikäli vaikutukset Natura-alueelle ovat merkittäviä. Hankkeen hyväksymisen edellytyksiä on arvioitava kokonaisuutena, sekä luonnonsuojelulain, luontodirektiivin ja EUTI:n oikeuskäytännön valossa. Tällöin tulkinnassa keskeinen on etenkin EUTI:n ratkaisu C-127/02 (Waddensee), johon käytännössä myös myöhemmin annetut EUTI:n ratkaisut pohjautuvat. Päätöksen mukaan suunnitelmat tai hankkeet on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa. Valituksenalaisen päätöksen kannalta keskeisempi kuitenkin on hyväksymisen edellytyksiä koskeva oikeusohje: mikäli suunnitelmasta tai hankkeesta kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten puuttuminen on epävarmaa, toimivaltaisen viranomaisen on kieltäydyttävä hyväksymästä sitä. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä.

Edellä esittämämme perusteella on selvää, että hankkeen Natura-arviointia ei voi pitää LSL 65 §:n edellyttämällä tavalla asianmukaisena, siihen liittyvien puutteiden ja virheellisten johtopäätösten vuoksi. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta, EUTI:n oikeuskäytäntö, ennalta varautumisen periaate sekä mainitut ELY-keskuksen kaksi erittäin kriittistä lausuntoa hankkeen vaikutuksista huomioon ottaen on selvää, että on olemassa tieteellisesti järkevä – jopa hyvin todennäköinen – epäily siitä, että hankkeen vaikutukset Natura-alueelle ovat kielteiset. Siten kyseessä oleva kaivospiiripäätös ei myöskään täytä sille LSL 66 §:ssä asetettuja edellytyksiä. Näin ollen kaivosviranomaisen päätös on myös tältä osin virheellinen.

Vesienhoitosuunnitelman huomioimatta jättäminen

Vesipuitedirektiivin ympäristötavoitteet sitovat jäsenvaltioita laajasti kaikessa direktiiviä täytäntöönpanevassa toiminnassa, jonka myötä direktiivin ympäristötavoitteet ovat suorassa yhteydessä myös yksittäisiin viranomaispäätöksiin. Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämistä koskevan lain (vesienhoitolaki) 28 §:n mukaan valtion viranomaisten on otettava soveltuvin osin toiminnassaan huomioon valtioneuvoston 17 §:n mukaisesti hyväksymät vesienhoitosuunnitelmat sekä 26 k §:n mukaisesti hyväksymä merenhoitosuunnitelma ja 26 g §:ssä tarkoitettu erityinen toimintasuunnitelma.

Tornionjoen vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman mukaan Hannukaisen kaivoshanke on toteutuessaan merkittävä vesien tilaan vaikuttava hanke. Suunnitelmassa todetaan, että ”käytettävissä olevien tietojen perusteella tilan heikkeneminen erinomaisesta hyvään on mahdollista lähinnä Äkäsjoen ja Valkeajoen osalta ja hyvän tilan saavuttaminen voisi vaarantua lähinnä Niesajoen osalta.” Tukesin kaivospiiripäätöksessä ei tätä asiaa ole kuitenkaan millään tavoin huomioitu, mikä on vastoin vesienhoitolain 28 §:n velvoitetta. Termillä ”soveltuvin osin” ei tarkoiteta sitä, että viranomainen voisi jättää suunnitelmat huomioon ottamatta tai ottaa ne vain osittain huomioon, sillä se merkitsisi ympäristötavoitteiden jättämistä huomiotta.

Hannukaisen kaivoshankkeen ympäristö- ja vesilupahakemuksessa todetaan suoraan, että kaivoshanke saattaa vaarantaa vesienhoitosuunnitelman mukaiset tavoitteet Niesajoen osalta. Esimerkiksi Lapin ELY-keskuksen hankkeen vesitalous- ja ympäristölupaa koskevassa lausunnossa (Ympäristö- ja luonnonvarat, 6.7.2017 LAPELY/184/2017, s. 27–28) puolestaan todetaan seuraavalla tavalla:

”Niesajoen ekologinen tila on Tornionjoen vesienhoitosuunnitelmassa vuosille 2016—2021 luokiteltu hyväksi. Hakemuksessa esitettyjen vaikutusten perusteella Niesajoen tila on riskissä heikentyä vähintään yhden laatutekijän osalta erityisesti hydrologis-morfologisen muutosten ja siitä aiheutuvien elinympäristöjen laadullisen heikentymisen ja välillisten vedenlaatumuutosten seurauksena. Mikäli ekologisen tilan heikkenemistä ei kyetä lupamääräyksin ja toimenpitein estämään, ja katsotaan tarpeelliseksi tutkia mahdollisuutta poiketa asetetuista ympäristötavoitteista, niin arvio tulisi tehdä vesienhoitolain 23 §:n 1 momentin perusteella.”

Oheinen johtopäätös on siten sama kuin Luonnonsuojeluliiton lausunnossa esitetty. Vaikka lausunnot koskevatkin vesitalous- ja ympäristölupaa, ne osoittavat samalla kaivospiiripäätöksen selvitysten ja annettujen lupamääräysten puutteellisuuden.

Vaikka vesienhoitosuunnitelma pitää ottaa ensijaisesti huomioon kaivoshankkeen vaatimassa ympäristö- ja vesiluvassa, se on otettava huomioon soveltuvin osin myös kaivospiiripäätöksessä, osana yleisiä etuja koskevia määräyksiä. Vesienhoitosuunnitelmia ei kuitenkaan ole käsitelty miltään osin valituksenalaisessa kaivospiiripäätöksessä. Ottaen huomioon vesienhoitolain 28 §:ssä sekä kaivoslain 18 §:n 2) kohdassa, 6 §:n 2) kohdassa sekä 52.3 §:n 1) ja 9) kohdissa säädetyt velvoitteet, on katsottava että kaivospiiripäätöksessä ei ole noudatettu kaivoslain velvoitetta antaa yleisten ja yksityisten etujen turvaamiseksi tarpeellisia määräyksiä. Mainitut velvoitteet koskevat tarpeellisia määräyksiä kaivostoiminnasta aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämiseksi tai rajoittamiseksi sekä muista yleisen ja yksityisen edun kannalta välttämättömistä ja luvan edellytysten toteuttamiseen liittyvistä seikoista.

Kaivoslain mukaisten tarpeellisten määräysten ja vesienhoitolain 28 §:n ”huomioon ottamisen” tulkinnassa on keskeinen merkitys Euroopan unionin vesipuitedirektiivin asettamien velvoitteiden sekä niitä täsmentävän Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön (etenkin asia C-461/13 Weser) tulkintavaikutuksella. Tähän viittaa myös Lapin ELY-keskus omassa lausunnossaan (Ympäristö- ja luonnonvarat, 6.7.2017 LAPELY/184/2017, s. 25). Weser-päätöksen perusteella tilanne on se, että mikäli hanke vaarantaa saavutettavissa olevan tavoitetilan tai sen saavuttamisen, lupaa ei vesipuitedirektiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella voida myöntää. Heikentymiseksi katsotaan laadullisen tekijän tila huononeminen yhdellä luokalla. Tämä asettaa tiukat kriteerit vesienhoitosuunnitelmien huomioon ottamiselle kansallisessa päätöksenteossa. Tämä koskee myös kaivospiirin määräämistä koskevaa päätöstä.

Niesajoen osalta vesimuodostuman hyvä ekologinen tila on riskissä heikentyä vähintään yhden laatutekijän osalta erityisesti hydrologis-morfologisen muutosten ja siitä aiheutuvien elinympäristöjen heikentymisen ja välillisten veden laatumuutosten seurauksena. Lisäksi myös Niesajoen kemiallinen tila on riskissä heiketä. Koska näitä seikkoja ei ole päätöksessä miltään osin huomioitu, kaivospiiripäätös on tältäkin osin lainvastainen.

YVA-menettelyn puutteet

Yhteysviranomaisen lausunnossa (LAPELY/85/07.04/2010, annettu 24.1.2014) on todettu YVA-selostuksen sisältävän olennaisia puutteita. Yhteysviranomainen kuitenkin toteaa selostuksen olevan riittävän. Mutta yhteysviranomaisen mukaan (lausunnon s. 61) hankkeen jatkovalmistelussa tulee kiinnittää erityistä huomiota rajat ylittävien vaikutusten selvittämiseen, haitallisten vaikutusten ja riskien rajoittamiseen, hankkeen edellyttämien lupien edellytysten täyttämiseen ja tässä lausunnossa esitettyjen puutteiden korjaamiseen. Yhteysviranomainen esittää myös, että puutteiden riittävän toteuttamisen varmistamiseksi lupaviranomaisen tulisi pyytää yhteysviranomaisen lausunto laadituista täydennyksistä. Pidämme yhteysviranomaisen lausuntoa kyseenalaisena, koska se jättää käytännössä kaikki merkittävät asiat avoimeksi, tulevien selvitysten varaan. Tällainen menettely ei täytä YVA-lain vaatimuksia ja katsomme YVA-lain 17.2 §:n perusteella arvioinnin olevan selvästi puutteellinen. Yhteysviranomaisen lausunnossa osoitettuja puutteita ei ole myöskään otettu kaivoslain 23 a §:n perusteella riittävästi huomioon.

Vakuudet ja riskit

Lopuksi kiinnitämme huomiota kaivospiiripäätöksen puutteisiin siltä osin, kuin siinä on huomioitu toiminnan riskejä ja vakuuksien riittävyyttä. Katsomme, että hankkeen riskit on selvitetty ja kuvattu varsin puutteellisesti. Toiminnan riskit ovat huomattavan suuret, kytkeytyen etenkin vesistöön kohdistuviin päästöihin Tornionjoen vesienhoitoalueella sekä Tornionjoen Natura-alueelle. Näillä on merkitystä paitsi ympäristöluvan myös kaivospiirihakemuksen edellytysten arvioimisen kannalta. Kaivospiiripäätöksessä määrätty vakuus ei siten ole riittävä suhteessa potentiaalisten vahinkojen laajuuteen ja merkittävyyteen.

Varaamme itsellemme oikeuden täydentää valitustamme jatkossa.

Helsingissä 16. lokakuuta 2017
Suomen luonnonsuojeluliitto ry.

Hari Hölttä

puheenjohtaja

Päivi Lundvall

toiminnanjohtaja

1Pölönen, Ismo – Halinen, Arja: Harmonisointia ilman koherenssia – Kaivoslain toimivuus kaivos- ja ympäristölupamenettelyjen suhteiden näkökulmasta. Edilex 2017/31, julkaistu 9.8.2017.