Valitus Tukesin antamaan päätökseen malminetsintäluvasta ja sitä koskevasta täytäntöönpanomääräyksestä koskien Mawsonin malminetsintää Mustiaapa-Kaattasjärven luonnonsuojelualueella
VALITUS JA TÄYTÄNTÖÖNPANOMÄÄRÄYKSEN KUMOAMINEN 18.2.2019
Pohjois-Suomen hallinto-oikeudelle
Päätös johon haetaan muutosta
Valitus turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) 18.1.2019 antamaan päätökseen malminetsintäluvasta ja sitä koskevasta täytäntöönpanomääräyksestä 18.1.2019, lupatunnus ML2013:0041, alueen nimi Kairamaat 2-3 (liite 1)
Selvitys valitusajasta
Päätös on annettu 18.1.2019 ja valitusaika (30 vrk) lasketaan sitä päivää lukuun ottamatta, huomioiden että 17.2. on sunnuntai. Siten valitusaika päättyy 18.2.2019.
Vaatimukset
Ensisijaisesti vaadimme Tukesin päätöksen ML2013:0041 kumoamista luonnonsuojelulain 65§ ja 66§ ja kaivoslain 11§ sekä hallintolain 31§ vastaisena.
Toissijaisesti vaadimme asian palauttamista lupaviranomaiselle uuteen käsittelyyn, kunnes edellytyksenä oleva Natura-arviointi on asianmukaisesti saatettu loppuun.
Toissijaisesti vaadimme asian ympäristövaikutusten käsittelyä ympäristölupakäsittelyssä, sen varmistamiseksi, että toiminnan kemiallis-fysikaaliset vaikutukset eivät vaaranna Natura-arvoja, ja vaikutusten lieventämiseksi sekä pinta- ja pohjavesivaikutusten tarkkailuun annetaan riittävät lupamääräykset.
Toissijaisesti vaadimme, että korjatuissa lupamääräyksissä määrätään kairausputkien poisto, kairareikien välitön täyttö kokoreiän matkalta ympäristöturvallisella ja kestävällä tavalla, määrätään täydellinen kairausveden ja kiintoaineksen poisto, kielletään hankkeeseen luvittamattomien kemikaalien käyttö ja määrätään kaikkien haitta-aineiden pohja- ja pintaveden tarkkailu laillisten ympäristönormien mukaisesti.
Lisäksi vaadimme Tukesin samalla päätöksellä myöntämän täytäntöönpanomääräyksen välitöntä kumoamista. Malminetsintä on alueella kiellettävä, kunnes luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi on saatu asianmukaisesti päätökseen ja valituksemme on ratkaistu.
Perustelut malminetsintäluvan kumoamiseksi
Lupaharkinnan yleiset lähtökohdat
Riittävät ja asianmukaiset kartoitukset ja selvitykset ovat välttämätön edellytys sille, että malminetsinnän vaikutuksia Mustiaapa — Kaattasjärven Natura-alueella voidaan arvioida. Sama koskee myönnettävän luvan lupamääräyksiä. Tukes on myöntänyt malminetsintäluvan täytäntöönpanomääräyksen siitä huolimatta, että sekä ELY-keskus että Metsähallitus eivät puoltaneet täytäntöönpanomääräyksen antamista. Valvovat viranomaiset ovat prosessin aikana mm. puuttuneet Natura-arvioinnin yleispiirteisiin luontoinventointeihin ja edellyttäneet kairauspaikkakohtaisia luontokartoituksia jotta vaikutukset Natura-alueen suojeluarvoihin ovat arvioitavissa. Mawson julkaisi uuden selkeämmän Natura-arvioinnin 1.6.2018. Arviointi perustuu kuitenkin vanhoihin tietoihin, samoihin jonka perusteella edellinen Tukesin lupa hylättiin Pohjois-Suomen hallinto-oikeudessa 21.12.2018. Natura-arvioinnista puuttuvat kesän 2018 inventoinnit, jotka perustuvat uuteen tutkimussuunnitelmaan. Myöskään uusi tutkimussuunnitelma ei sisälly 1.6.2018 Natura-arviointiin. Natura-arviointia ei voida pitää asianmukaisesti laadittuna, koska se ei perustu riittäviin kairauspaikkakohteisiin luontotietoihin. Metsähallitus ei ole puoltanut malminetsintälupaa. Metsähallituksen lausunnon (11.1.2018) mukaan yhtiön ilmoittamista 531 kairauspaikoista osa sijoittuu erittäin arvokkaille elinympäristöille ja osa kokonaan inventointien ulkopuolisilla alueilla. Lisäksi osa sijaitsee alle 10 metrin etäisyydellä arvokkaista luontokohteista. Menettelytapa, jossa lupa myönnetään ennen Natura-arvioinnin päättymistä, ei vastaa lainsäädännön vaatimuksia. Arviointimenettelyn jättäminen myöhempien selvitysten varaan vaikeuttaa myös valvovan viranomaisen tehtäviä. Arvioinnin ollessa vielä puutteellinen, täytäntöönpanomääräystä ei varovaisuusperiaate huomioon ottaen voida myöntää.
Ely-keskus lausunnossaan (11.1.2019) viittaa myös Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätökseen 21.12.2018, jossa edellinen Tukesin lupa kumottiin luonnonsuojelulain vastaisena. Täytäntöönpanomääräyksen nojalla yhtiö ehti kuitenkin kairata talvella 2018 Natura-alueella 44 syväkairausta ennen kuin lupa kumottiin. Tältä osin on syytä myös korostaa sitä, että tämän uuden lupahakemuksen ja -päätöksen pohjana olevat muuttuneet tiedot perustuvat osaltaan edellisen, lainvastaiseksi todetun päätöksen ja sen välittömän täytäntöönpanon aikana tehtyihin tutkimuksiin. Tällainen toimintatapa on heikentämis- ja varovaisuusperiaatteen vastainen ja heikentää myös koko prosessin uskottavuutta.
Natura-arvioinnin ja selvitysten puutteet – kaivoslain 11 §:n ja luonnonsuojelulain 65 §:n vastaisuus
Kaivoslain 11 §:ssä säädetään malmisetsintäluvan haltijan velvollisuuksista, jotka on otettava huomioon myös lupaharkinnassa. Sen mukaan malminetsinnästä ei saa aiheutua esimerkiksi merkittäviä muutoksia luonnonolosuhteissa eikä harvinaisten tai arvokkaiden luonnonesiintymien olennaista vahingoittumista. Näiden edellytysten täyttymistä arvioitaessa on keskeinen merkitys asianmukaisilla kartoituksilla. Metsähallituksen lausunnossa (28.11.2018) todetaan puutteita myös seurannassa. Lausunnon mukaan kasvillisuusseuranta on tehty yleisluontoisesti. Kasvillisuusseurannan tuloksia ja johtopäätöksiä ei ole tehty asianmukaisella tavalla. Erityisen merkittävää on että vuosien 2012-16 seurantatuloksia ei ole laisinkaan huomioitu Natura-arvioinnissa.
Kaivoslain 3 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on lisäksi noudatettava mm. luonnonsuojelulakia. Luonnonsuojelulain 64 a §:n mukaan Natura-alueen merkittävä heikentäminen on kielletty. Saman lain 65 §:n 1 momentin mukaan ”jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Saman pykälän 2 momentin mukaan ”luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään”.
Katsomme, että asiassa tehty Natura-arviointi ei ole lain tarkoittamalla tavalla asianmukainen ja riittävä, eikä Tukesin olisi siten tullut myöntää hankkeelle lupaa. Metsähallituksen lausunnon (28.11.2018) mukaan Yhtiön täydennetty Natura-arviointi (30.5.2019) perustuu edelleen samoihin luontoselvityksiin, jotka jo edellisessä luvassa todettiin liian yleispiirteiseksi. Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksen (21.12.2018) mukaan edellytyksiä malminetsintäluvalle myöntämiselle ei ollut luonnonsuojelulain 65§ ja 66§ säädettyjen edellytysten mukainen.
Kaivoslain 3§:ssä säädetty huomioon ottaen luonnonsuojelulain 65§ ja 66§ asianmukaisen Natura-arvioinnin tekemistä koskevista säännöksistä ei voida poiketa kaivoslain säännösten nojalla esimerkiksi lupamääräyksiä asettamalla. Sillä seikalla, että yhtiö on lupamääräysten 5 ja 9 mukaisesti ennalta ilmoitettava maastotöistään ja tilapäisistä rakennelmistaan sekä tutkimussuunnitelmansa toimenpiteineen luonnonsuojelusta vastaavalle viranomaiselle ja tällä on mahdollisuus puuttua toimintaan kaivoslain tai luonnonsuojelulain säännösten nojalla, ei ole asiassa oikeudellista merkitystä arvioitaessa Natura-arvioinnin riittävyyttä ja arvioinnin johtopäätöksiä.
Arviointi ei vastaa luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua asianmukaista Natura-arviointia hankkeen kokonaisvaikutuksista. Ennen arvioinnin laatimista toteutettujen luontokartoitusten tulee ohjata kairauspaikkojen sijoittumista eikä tätä harkintaa voi siis lykätä tehtäväksi Natura-arvioinnin laatimisen tai lupakäsittelyjen jälkeen, kuten Tukes päätöksessään esittää.
Asiassa on otettava huomioon myös EUTI:n oikeuskäytäntö. Tältä osin merkitystä on etenkin tuoreella päätöksellä C-461/17, jossa täsmennetään asianmukaisen arvioinnin ja arvioitavien vaikutusten vaatimuksia. Jo aiemman oikeuskäytännön perusteella on luotu tulkintalinja, jonka mukaan tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja, ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (ks. em. päätöksen kohta 34). Mutta tämän lisäksi päätöksessä todetaan, että ”asianmukaisessa arvioinnissa” – – on yksilöitävä sekä ehdotetun hankkeen vaikutukset alueella esiintyviin lajeihin, joita varten sitä ei ole lisätty luetteloon, että vaikutukset alueen ulkopuolella oleviin elinympäristötyyppeihin ja lajeihin ja tarkasteltava näitä vaikutuksia, sikäli kuin kyseiset vaikutukset ovat omiaan vaikuttamaan alueen suojelutavoitteisiin. Katsomme, että tehty Natura-arviointi ei vastaa näitä vaatimuksia.
Vaikka Tukes on sisällyttänyt päätökseensä eräät ELY-keskuksen ja Metsähallitusten lausunnoissa esitetyt lupamääräysehdotukset, se ei kuitenkaan mainitse lainkaan näiden esittämiä laajempia huomioita Natura-arvioinnin puutteista tai täydentämisvaatimuksista. On hyvin kyseenalaista jättää nämä hakemuksen kannalta negatiiviset tekijät pois päätöksestä. Hallintolain 31.1 § mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asiainmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Näin ollen voidaan katsoa, että kyseessä on myös hallintolain 31.1 §:n selvittämisvelvollisuus huomioon ottaen luonnonsuojelulain 65 §:n 2 momentin vastainen menettelyvirhe, koska lopullista lausuntoa asiassa ei ole annettu lausunnonantajasta riippumattomasta syystä. Luvan myöntänyt viranomainen (Tukes) ei ole päätöstä tehdessään huolehtinut riittävällä tavalla asian selvittämisestä, koska Natura-arviointi on yhä puutteellinen. Siten se ei ole LSL 65.1 §:n edellyttämällä tavalla asianmukainen, koska se ei sisällä aukottomia, täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä aiheutuvista vaikutuksista. Näin ollen LSL 66.1 §:n mukaiselle päätöksen tekemiselle ole ollut edellytyksiä.
Asian arvioinnissa on syytä ottaa huomioon myös kansallinen oikeuskäytäntö. Esimerkiksi KHO:n päätöksessä 26.1.2009 on linjattu, että vaikutukset Romppaiden ja Mustiaapa-Kaattasjärven Natura 2000 –alueiden suojeluperusteena oleviin lajeihin, luontotyyppeihin ja Natura-alueen yhtenäisyyteen, tulee olla selvillä jo valtausta koskevaa päätöstä tehtäessä, eikä sitä voida jättää myöhempien menettelyiden varaan. Käytännössä sama linjaus on tehty Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä 15.12.2014, jossa oli kyse Tukesin myöntämästä malminetsintäluvasta (ML2012:0036) Sakatti Mining Oy:lle. Päätöksessä todetaan seuraavalla tavalla:
”Valituksenalainen päätös on perustunut 6.2.2013 päivättyyn Natura-arviointiin, jossa ei ole selvitetty ja arvioitu tutkimustoimenpiteiden vaikutuksia edellä mainittujen 140 kairauspisteen osalta. Valituksenalaista päätöstä tehtäessä Tukesilla ei siten ole ollut käytettävissään luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua asianmukaista Natura-arviointia hankkeen kokonaisvaikutuksista.”
Käsillä oleva valituksenalainen lupapäätös on tähän verrattavissa, koska asiassa toimivaltainen viranomainen katsoo, että Natura-arviointia tulee vielä täydentää, ennen kuin arviota vaikutuksia voidaan tehdä. Tältä osin voidaan viitata myös em. EUTI:n tapaukseen C-461/17, jossa on linjattu, että myöhemmässä vaiheessa täsmennettävät toimenpiteet voidaan sallia vain hyvin tiukoin edellytyksiin (kohta 47):
”- – toimivaltainen viranomainen voi antaa luvan suunnitelmalle tai hankkeelle, jossa jätetään hankkeen toteuttajan myöhemmin vapaasti määritettäväksi tietyt rakentamisvaiheeseen liittyvät parametrit, joita ovat esimerkiksi rakennuskompleksin sijoituspaikka ja kuljetusreitit, vain siinä tapauksessa, että on varmaa, että luvassa vahvistetaan riittävän tiukat ehdot, joilla taataan se, että kyseisillä parametreilla ei vaikuteta alueen koskemattomuuteen.”
Natura-arviointi on selkeytetty 31.5.2018 julkaisussa, joka kuitenkin pohjautuu jo aiempiin selvityksiin, eikä siis ole yhtiön uusiin kairaussuunnitelmiin tai kesällä 2018 tehtyihin inventointeihin perustuva arviointi. Yksityiskohtaisen malminetsintäsuunnitelman puuttuessa ei ole myöskään kyetty tarkentamaan pääkulkureittien lisäksi kairauspaikoille johtavia vaihtoehtoisia reittejä eikä sulanmaan aikaisten kairausten sijainteja. Metsähallituksen lausunnon mukaan keskeinen arviointiin liittyvä epävarmuus liittyy myös siihen, että kartoituksia ei ole kohdennettu kairauspaikoille eikä siten voida tietää riskiä uhanalaisten lajien esiintymispaikkojen puutteista. Myös luontotyyppikohtaisista arvioista puuttuvat kulkemisen vaikutukset sekä päällekkäisyydet Natura-luontotyyppien kanssa ja luontodirektiivin lajeihin kohdistuvissa vaikutusten arvioinnissa on Metsähallituksen mukaan edelleen puutteita. Selvitysten puutteet ja paikkatietohallinnan vajavaisuudet ovat toiminnan epävarmuustekijä, mikä tulee ottaa luonnonsuojelulain 66 §:n mukaisessa lupaharkinnassa huomioon.
Luonnonsuojelulain 66 §:n vastaisuus
Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan ”Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.” Tukes toteaa päätöksessään (s. 7), että ”Muutoshakemukseen liitetty Natura-arviointi ja siitä tehty lausuntomenettely ei osoita hankkeen esitetyn suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon”. Tämä toteamus on harhaanjohtava ja virheellinen. Kuten olemme edellä todenneet, arviointi- ja lausuntomenettely on yhä puutteellinen ja keskeneräinen. Koska arviointi- ja lausuntomenettely on yhä kesken, ei ole myöskään edellytyksiä arvioida sitä, heikentääkö hanke alueen luontoarvoja kielletyllä tavalla vai ei. Arvioinnin keskeneräisyys ei ole syy todeta, ettei vaikutuksia ole esitetty. Päinvastoin, päätöksenteosta tulee pidättäytyä kunnes epävarmuudet on riittävästi poistettu. Tämä tulkintaa tukee myös asiassa C-461/17 annettu ratkaisu (kohta 52): ”Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että kun toimivaltainen viranomainen hylkää tieteellisen asiantuntijalausunnon päätelmät, joissa suositellaan lisätietojen hankkimista, ”asianmukaisessa arvioinnissa” on esitettävä nimenomaiset ja yksityiskohtaiset perustelut, jotka ovat omiaan hälventämään kaiken perustellun tieteellisen epäilyn suunniteltujen töiden vaikutuksista asianomaiseen alueeseen. Katsomme, ettei Tukes ole päätöksessään riittävällä tavalla näitä perusteluita riittävällä tavalla esittänyt.
Lupaharkinnassa on luonnonsuojelulain 66 §:n osalta kiinnitettävä erityistä huomiota hankkeen korkeaan hyväksymiskynnykseen, jota on merkittävällä tavalla täsmennetty Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (mm. C-127/02, Waddenzee ja C-258/11, Sweetman, sekä myös tulkintalinjaa vahvistava myöhempi oikeuskäytäntö). Asiaa ei kuitenkaan ole Tukesin lupapäätöksessä millään tavoin käsitelty. Mainittujen unionin tuomioistuimen ratkaisujen perusteella suunnitelmat tai hankkeet on ensinnäkin arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa. Vaikka tämä koskee 6 artiklan 3 kohdan ja LSL 65 §:n mukaista arviointivelvollisuuden määräytymistä, se on huomioitava myös saman hankkeen hyväksymispäätöksessä, koska se määrittää vaikutusten merkittävyyden arviointia. Ratkaisuissa todetaan edelleen, että mikäli suunnitelmasta tai hankkeesta kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten puuttuminen on epävarmaa, suunnitelma tai hanke voidaan hyväksyä vain sillä edellytyksellä, että toimivaltainen viranomainen on varma siitä, ettei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä siitä, että haitallisia vaikutuksia kyseisen alueen koskemattomuuteen ei aiheudu. On selvää, että tässä malminetsintälupaa koskevassa Tukesin päätöksessä tämä edellytys ei täyty, koska jo arviointi itsessään on keskeneräinen. Näin ollen ei myöskään ole varmuutta siitä, ettei haitallisia vaikutuksia kyseiselle Natura-alueelle aiheudu. Tältä osin päätös on siten lainvastainen.
Syväkairausta Natura-alueella koskevien ohjeiden puutteet
Metsähallitus on lausunnossaan (28.11.2018) suositellut vähintään 30 metrin suojavyöhykettä uhanalaisten kasvilajien esiintymien ja luontotyyppien ympärillä. Perusteluna on että 10 metrin suojavyöhyke ei ole riittävä turvaamaan uhanalaisesiintymiä mahdollisissa poikkeustilanteissa. Lupamääräyksessä on vain 10 metrin suojavyöhyke. Lupamääräys on ristiriidassa Tukesin malminetsintäluvan lupamääräyksiin Viiankiaavalla, jossa AA Sakatti Miningin syväkairauksille edellytetään 30 metrin suojavyöhykettä. Tasapuolisuuden nimissä myös tässä valituksen kohteena olevassa luvassa tulee noudattaa 30 metrin suojavyöhykettä.
Syväkairauksella/kairauksella on kemiallisia vaikutuksia, jotka tulee huomioida Natura-arvioinnissa ja lupaharkinnassa. Kun vaikutuksia ei ole selvitetty ja huomioitu, niin ei ole tieteellistä varmuutta, etteikö toiminta voisi aiheuttaa lainvastaisia ympäristöhaittoja ja heikentää Natura-alueen suojeluarvoja laittomalla tavalla. Katso FT Jari Natusen liite kairauksen kemiallisista vaikutuksista.
Näitä vaikutuksia ovat:
a) Maastoon ruostuvat kairausputket aiheuttavat kemiallisia muutoksia ja saastumista sekä pinta- että pohjavesissä. Luvassa on annettu lupa jättää maanpinnantasosta katkaistut putket luontoon ruostumaan. Tarvittava lieventämistoimenpide on putkien poisto kokonaan.
b) Syvemmät pohjavedet voivat olla hyvin suolaista ja huonolaatuisia jo muutaman kymmenen metrin syvyydessä. Tämä voi aiheuttaa vesien sekoittumista ja saastumista. Toisaalta avoimista kairareiät mahdollistavat pintaveden pääsyn pohjaveteen.
Tarvittava lieventämistoimenpide on kairareikien välitön täyttäminen koko matkalta. Täyttäminen täytyy tehdä ympäristöturvallisella ja pitkäaikaisesti kestävällä tavalla ja edellyttää ympäristölupaprosessia. Tämä on hyvin perusteltu ja normaali toimenpide esimerkiksi Michiganin osavaltiossa USAssa.
- c) Kairaus metallimalmiin aiheuttaa välittömiä rapautumisreaktioita veden ja ilman kanssa ja johtaa kairausveden saastumiseen kemiallisesti. Kaikki maan pinnalle saatava vesi on kerättävä talteen, sitä ei voi kierrättää, koska haitta-ainepitoisuudet nousisivat ja vesi olisi yhteydessä pohjaveteen kalliorakojen kautta. Samoin kiinteä kairausjäte on kerättävä talteen kokonaisuudessaan. Luvassa ei ole selitetty veden ja kairaussoijan talteenoton menettelyjä, jotka ovat alalla tyypillisesti puutteelliset ja edellyttävä ympäristöluvitusta. Välittömistä kemiallisista vaikutuksista johtuen toimilla tulee olla kemiallinen ympäristön tarkkailu pinta- ja pohjavesistä.
d) Kairauksen tunnetut kemikaalit ovat tavalla tai toisella haitallisia, ne ovat erityisen haitallisia ja riskialttiita ekologisesti natura-alueella. Luvassa on tosiasiallisesti annettu lupa käyttää yksilöimättömiä ”vaarattomia” kemikaaleja. Vaarattomuus ei voi olla luvanhaltijan tai Tukesin arvioitava asia. Lähtökohtaisesti ekologisesti vaaratonta kemikaalia ei ole olemassa. Kemikaaleilla tulee olla ympäristölupa ja niiden käyttöä tulee tarkkailla.
e) Luvassa viitataan uraanin osalta STUKin ja GTKn ”Urakka”-raporttiin. STUK arvioi asiaa vain säteilyturvallisuuden näkökulmasta. GTK ei ole ympäristö- vaan malminetsintäviranomainen. STUKin toimivallan ulkopuolella uraani on ekologis-kemiallisesti haitallista jopa 1000-kertaa ihmisen säteilyrajaa pienempänä pitoisuutena. EU SCHER tiedekomission raportin mukaan uraanin PNEC arvo luonnonvedessä (aquatic environment) on 0.1-1.0 mikrog/L, ks. sivu 17 https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/scientific_committees/environmental_risks/docs/scher_o_123.pdf
Tyypillisesti suomen vesissä alempi raja pätee, koska vedet ovat puhtaita. Raportissa on myös jätetty huomioimatta hapettumisolojen muuttuessa syvistä pohjavesistä vapautuva uraani, ks FT Natusen liitelausunto. Koska Mawsonin tutkimuslaueilla uraanipitoisuudet ovat poikkeuksellisen korkeita myös uraanin tytäraineiden vaikutukset ja leviäminen on selvitettävä. STUKin omissa selvityksissä uraanialueilta kuten Soklista, Kuusamon Juomasuolta tai Paukkajanvaaran entiseltä uraanikaivokselta leviää vaarallisesti mm. polonium-210:tä (Radiologiset perustilaselvitykset STUK). Polonium rikastuu ravintoketjuissa esim. jäkälästä poroihin (Thomas &Gates Environ Health Perspect (1999) 107 527-537 https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC1566655/ )
Maakotkan pesä
Maakotkan pesän osalta päätöksessä viitataan pitkälti Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden aiempaan päätökseen 22.5.2017. Päätöksessä katsottiin, ettei kyseinen pesä olisi ollut kotkan elämänkierron kannalta tärkeä paikka, eikä myöskään säännöllisessä käytössä, joten sen ei katsottu tarvitse van luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeuslupaa. Ensinnäkin on huomattava, että kyse on vain hallinto-oikeuden tulkinnasta, joka voidaan kyseenalaistaa. Se, että päätöksestä ei valitettu, koska pesintää ei tapahtunut, ei anna aihetta laajempiin johtopäätöksiin. Tukes kuitenkin näyttää antavan tälle huomattavan suuren painoarvon. On kuitenkin korostettava, ettei kyseinen hallinto-oikeuden päätös ota mitään kantaa poikkeusedellytysten täyttymiseen. Koska resurssisyistä emme kyseistä prosessia enää jatkaneet KHO:een asti, ei hallinto-oikeuden päätöksen merkitystä tässä asiassa tule liikaa korostaa.
Toiseksi, ottaen huomioon mm. KHO:n päätökset 2015:3, 2015:124 sekä KHO:n muu päätös 1197/2018, voidaan asiasta esittää myös vastakkainen käsitys. On myös jokseenkin kummallista, ettei mainitussa Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätöksessä ole otettu huomioon näitä aiemmin annettuja KHO:n päätöksiä, ainakaan tekstissä mainiten. Katsomme että maakotkan pesäpuun määrittely ja sen potentiaalisen häirinnän tulkinta on hallinto-oikeuden päätöstä laveampaa. Tähän viittaavat myös em. KHO:n ratkaisut.
Edellä esitetyn valossa malminetsintäpäätöksen maakotkan pesän 150 metrin suojavyöhykettä koskeva määräys on riittämätön. Suojavyöhyke on liian suppea, koska toiminta näin lähellä potentiaalista pesää saattaa jo itsessään estää maakotkan hakeutumisen pesään. Tämä on erittäin keskeinen tekijä arvioitaessa lupamääräyksen riittävyyttä. Kun pesän välittömässä läheisyydessä on pesinnän kannalta kriittisenä aika toimintaa, se itsessään jo saattaa estää maakotkan hakeutumisen kyseiselle pesälle. Esimerkiksi KHO ottaa tähän asiaan kantaa päätöksessään 2015:124:
”Petolinnut ja metsätalous -julkaisussa (Pohjois-Karjalan lintutieteellinen yhdistys, 2002) on todettu maakotkan olevan avomaiden saalistaja. Pelkkä soiden tai muiden avomaa-alueiden olemassaolo ei takaa, että alue kelpaisi maakotkan pesintään. Laji vaatii poikkeuksellisen suurta rauhaa elinpiirinsä ydinosassa, jossa pesä tai pesät sijaitsevat. Yksikin varomaton käynti pesän läheisyydessä haudonnan herkimpänä aikana riittää tuhoamaan pesinnän.”
”Lajin kannalta tahallista häirintää voi olla sellainen ihmistoiminta pesimäreviirillä lisääntymisaikana helmi–heinäkuussa, joka häiritsee pesän rakentamista, munintaa, haudontaa tai pienpoikasaikaa. Lajin elämänkierron kannalta tärkeitä paikkoja ovat ainakin kaikki vaihtopesät lähiympäristöineen sekä sen käyttämät avoimet saalistushabitaatit.”
Etenkin em. KHO:n päätösten ja lintudirektiivin tulkintavaikutuksen valossa voidaan katsoa, että kyse on luonnonsuojelulain 39 §:n 1 ja 2 momenteissa kielletystä tahallisesta häiritsemisestä, eikä lupaa tälläkään perusteella voida myöntää. Kysymystä on arvioitava Euroopan unionin ympäristölainsäädännön ja ympäristöoikeudessa vakiintuneen varovaisuusperiaatteen mukaisesti. Luonnonsuojelulain 49 §:n sisältämä heikentämis- ja hävittämiskielto on voimassa suoraan lain nojalla, joten se on otettava toiminnassa huomioon. Tältä osin on mainittava myös KHO:n muun päätöksen (1197/2018) ratkaisu poikkeusedellytysten osalta, sillä malminetsinnälle ei käsityksemme mukaan ole mahdollista saada myöskään poikkeuslupaa:
”Lintudirektiivin 9 artiklan 1 kohdan alakohdissa a–c on lueteltu ne syyt, joihin poikkeaminen voidaan myöntää. Yksityisen elinkeinon harjoittamisen aiheuttama häirintä tai heikennys ei ole artiklassa tarkoitettu poikkeamisen syy. Edellytyksiä luvan myöntämiseen tästä syytä ei ole, joten poikkeamishakemus on hylättävä.”
Maakotkan osalta kiinnitämme huomiota myös siihen, että maakotka on kyseessä olevan Natura-alueen yksi suojeluperuste. Siten kyse on tilanteesta, jossa malminetsinnästä aiheutuva häiriö kohdistuu välittömästi juuri alueen suojeluperusteena olevaan, EU:n luontodirektiivissä tarkoitettuun ensisijaisesti suojeltavaan lajiin. Tukes ei päätöksessään kuitenkaan tarkastele malminetsintähakemusta erityisesti siitä näkökulmasta, miten toiminta vaikuttaa Natura-alueen nimenomaisena suojeluarvona olevaan maakotkaan. Käsityksemme mukaan kyseessä on Natura-alueen ainoa maakotka, mikä lisää sen painoarvoa Natura-alueeseen kohdistuvien merkittävien vaikutusten arvioinnissa. Tämä vaikutus olisi tullut selkeästi päätöksessä eritellä ja vähintäänkin esittää päätöksen perusteluissa, miksi luonnonsuojelulain 64 a §:ssä ja luontodirektiivin 6 artiklan 2 tai 3 kohdassa tarkoitettuja vaikutuksia ei katsota olevan.
Katsomme, että Natura-alueen suojeluarvona olevan lajiin ja sen elinympäristöön kohdistuu vaara merkittävästä heikentymisestä luonnonsuojelulain 64 a §:ssä kielletyllä tavalla ja päätös on siten luonnonsuojelulain vastainen. Koska kyse on Natura-alueen suojeluperusteena olevasta ainoasta maakotkasta, malminetsintä sen tärkeän elinpiirin alueella heikentää – EUTI:n oikeuskäytäntö ja varovaisuusperiaate huomioon ottaen – LSL 66.1 §:ssä tarkoitetulla tavalla merkittävästi niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon
Asiaa arvioitaessa on otettava huomioon myös EU:n luontodirektiivin tulkintavaikutus. On pidettävä mielessä, että luontodirektiivin 6 artiklan 2 kohta tulee sovellettavaksi muissa kuin saman artiklan 3 kohdan tarkoittamissa tilanteissa. Jäsenvaltioilla on 6 artiklan 2 kohdan perusteella toteutettava Natura-alueilla tarpeellisia toimenpiteitä suojeluarvoina olevia lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi direktiivin tavoitteisiin. Natura-alueen ainoaan maakotkaan kohdistuva vakava häiriö on artiklassa tarkoitettua direktiivin tavoitteisiin vaikuttavaa häiriötä.
Perustelut täytäntöönpanomääräyksen välittömälle kumoamiselle
Tukes on antanut päätöksen yhteydessä myös määräyksen sen täytäntöönpanosta muutoksenhausta huolimatta vastoin Lapin ELY-keskuksen ja Metsähallituksen lausuntoja. Päätös on välittömästi kumottava ja kiellettävä toimenpiteiden suorittaminen alueella, kunnes valitusasia on ratkaistu. Muussa tapauksessa päätös tekee muutoksenhaun hyödyttömäksi, koska alueen luontoarvot saattavat tuhoutua. Toisin kuin Tukes päätöksessään toteaa, alueen oloja on käytännössä mahdoton palauttaa ennalleen. Tätä seikkaa ei myöskään päätöksessä ole miltään osin perusteltu. Koska Natura-arvio on keskeneräinen, tietoa luontoarvoista ja niihin kohdistuvista vaikutuksista ei ole riittävästi, jotta täytäntöönpano voitaisiin sallia. ELY-keskus ja Metsähallitus eivät lausunnoissaan puoltaneet täytäntöönpanomääräyksen antamista, koska ne katsovat malminetsinnän Natura-alueella edellyttävän lainvoimaista lupaa. Yhdymme tähän näkemykseen.
Täytäntöönpanomääräys voidaan kaivoslain mukaan antaa vain perustellusta syystä, eikä se saa tehdä muutoksenhakua hyödyttömäksi. Tukes perustelee täytäntöönpanoa siksi että malminetsintä on lupa-alueella edennyt hitaasti mm. edellisen luvan valituksista johtuen, jonka seurauksena Pohjois-Suomen hallinto-oikeus antoi ensin täytäntöönpanokiellon ja sittemmin kumosi Tukesin päätöksen lainvastaisena. Kuitenkin malminetsintää tehtiin alueella vuonna 2018 lainvastaisesti kaksi kuukautta. Näiden kahden kuukauden aikana yhtiö kairasi 44 kairapisteellä, joiden tulosten perusteella se haki luvan muuttamista. Lisäksi yhtiö ei ole täydentänyt hakemustaan valvovien viranomaisten vaatimusten mukaisilla riittävillä selvityksillä. Voidaan näin ollen katsoa, että yhtiön oma toiminta on hidastanut malminetsintää. Muuttuneet tutkimussuunnitelmat ja sen myötä muuttunut hakemus vaikuttaa lisäksi tehtävään Natura-arvioon oleellisesti ja sen vuoksi arvio on tehtävä uudelleen. Tukesin perustelu ei vastaa todellisuutta ja lisäksi täytäntöönpano vaarantaa alueen luontoarvoja.
Tutkimuksista vastaavan viranomaisen tulee olla selvillä ympäristövaikutuksista. Katsomme, että Tukesilla ei ole riittävää asiantuntemusta arvioida itsenäisesti sitä, ovatko luontoselvitykset riittävät ja vastaako Natura-arviointi kaivoslain ja luonnonsuojelulain vaatimuksia. Kaivoslain 3 §:ssä säädetty huomioon ottaen luonnonsuojelulain 65 § ja 66 § asianmukaisen Natura-arvioinnin tekemistä koskevista säännöksistä ei voida poiketa kaivoslain säännösten nojalla esimerkiksi lupamääräyksiä asettamalla. Perusteluna ei siis voi olla se, että malminetsintälupaan perustuvat toimenpiteet saa aloittaa, kun määrätyt velvoitteet on suoritettu.
Tukes toteaa (s. 14), että ’Luvan hakija on toimittanut kattavan Natura-arvioinnin malminetsinnän vaikutuksista’. Väite on harhaanjohtava, kuten jo edellä olemme esittäneet. Vaikka Tukes on asiassa päätöksen tekevä lupaviranomainen, on alueen haltijana toimivan Metsähallituksen lausunnoissaan ilmaiseman täydentämisvaatimuksen ohittaminen selkeä virhe. Tukes ei omaa riittävää asiantuntemusta voidakseen tehdä päätöksen vastoin valvojan viranomaisen lausuntoja. Vaikka Tukes on sisällyttänyt päätökseensä eräät ELY-keskuksen ja Metsähallitusten lausunnoissa esitetyt lupamääräysehdotukset, se ei kuitenkaan mainitse lainkaan näiden esittämiä laajempia huomioita Natura-arvioinnin puutteista tai täydentämisvaatimuksista. On hyvin kyseenalaista jättää nämä hakemuksen kannalta negatiiviset tekijät pois päätöksestä. Kuten edellä jo totesimme, EUTI:n asiassa C-461/17 antama tulkinta sitä, millä edellytyksillä toimivaltainen viranomainen voi hylätä tieteellisen asiantuntijalausunnon päätelmät, joissa suositellaan lisätietojen hankkimista, on otettava tältä osin huomioon.
Näistä selvistä puutteista huolimatta Tukes on myöntänyt malminetsintäluvalle jatkoajan sekä sitä koskevan täytäntöönpanomääräyksen.
Lapin luonnonsuojelupiiri katsoo, että Tukesin täytäntöönpanomääräys tulee välittömästi kumota. Natura-alueella tehtävän malminetsinnän tulee perustua lainvoimaiseen lupaan.
Yhteenveto
Päätös ja asiassa annettu täytäntöönpanomääräys eivät täytä niille kaivoslaissa ja luonnonsuojelulaissa asetettuja edellytyksiä. Kyseessä on EU:n Natura 2000 -verkoston kuuluva alue, jonka luontoarvojen merkittävä heikentäminen on kielletty. Varovaisuusperiaatteella on päätöksenteossa keskeinen, oikeuskäytännössä vakiintunut merkitys. Asiassa vaadittava LSL 65 §:n mukainen arviointimenettely on viranomaisten näkemyksen mukaan yhä keskeneräinen, joten toiminnan vaikutukset alueen suojeluarvoihin eivät myöskään ole arvioitavissa. On kyseenalaista, että lupaviranomainen toimii vastoin yleistä etua valvovan ja asiassa toimivaltaisen viranomaisen sekä alueen omistajana olevan metsähallituksen näkemystä, myöntäen luvan puutteellisiin selvityksiin perustuen. Tämä seikka ja sen mukanaan tuomat epävarmuustekijät ovat niin mittavia, että lupaviranomainen ei olisi saanut myöntää malmisetsintälupaa eikä antaa sitä koskevaa täytäntöönpanomääräystä.
Näin ollen katsomme, että myönnetty malminetsintälupa tulee ensisijaisesti kumota. Toissijaisesti asia on palautettava lupaviranomaiselle uuteen käsittelyyn, kunnes Natura-arviointi on saatettu asianmukaisesti loppuun. Lisäksi asiassa annettu täytäntöönpanomääräys on kumottava ja alueella jo aloitettu toiminta kiellettävä.
Varaamme itsellemme oikeuden täydentää valitustamme jatkossa.
Rovaniemellä 18.2.2019
Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n puolesta
Seppo Aikio Anna Bagge
puheenjohtaja toiminnanjohtaja
Liitteet
Liite 1. Turvallisuus- ja kemikaaliviraston (Tukes) 18.1.2019 antama päätökseen malminetsintäluvasta ja sitä koskevasta täytäntöönpanomääräykseen 18.1.2019, lupatunnus ML2013:0041, alueen nimi Kairamaat 2-3
Liite 2. FT Jari Natusen lausunto Kairauskemikaaleista ja malmikairauksien pohjavesivaikutuksista