Valitus korkeimmalle hallinto-oikeudelle Porvoon merialueen tuulivoimakentästä Uudenmaan 4. vaihekaavassa
Kannatamme tuulivoimaa, mutta keskellä arktisten lintujen muuttoreittiä se on väärässä paikassa.
21.1.2019
1 (7)
KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE
Valituslupahakemus ja valitus Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaavasta
Valituksenalainen päätös
Helsingin hallinto-oikeuden päätös 20.12.2018 18/0835/5 Dnro 04872/17/4101 ym. Asia koskee Uudenmaan maakuntavaltuuston päätöstä 24.5.2017 (7 §) hyväksyä Uudenmaan 4. vaihemaakuntakaava
Valittaja
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry, Helsinki
Prosessiosoite
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri
Erityisasiantuntija Tapani Veistola
Itälahdenkatu 22 b A
00210 HELSINKI
Puhelin 0400 615 530
Sähköposti uusimaa at sll.fi
Vaatimukset
1 Valituslupa.
2 Kaavapäätöksestä poistetaan Porvoon merialueelle sijoitettu tuulivoima-alue.
3 Valituksenalaiselta osalta kaava asetetaan toimenpidekieltoon.
2
PERUSTELUT
1 Valituslupa
Valitamme tässä vain selvimmin lainvastaisesta Helsingin hallinto-oikeuteen viemästämme asiasta, joita oli kolme: Porvoon merialueen tuulivoimakentästä.
Valituslupa on tarpeen, koska samanlaisia päätöksiä tulisi muuten muissakin maakuntakaavoissa. Kyseinen alue on arktisten vesilintujen kansainvälisesti tärkeä päämuuttoreitti, minkä vuoksi valituksenalaisella maakuntakaavan aluevarauksella – tai lähinnä sen lainmukaisuudella – on erittäin suuri merkitys tulevien tuulivoima-alueiden ohjaamisessa. Siten on tärkeää saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi tulevan lainsoveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi. Lisäksi hallinto-oikeuden päätöksessä on mielestämme virheitä.
Ottaen huomioon valituksenalaisen maakuntakaavan keskeisen merkityksen tuulivoima-alueen suunnittelussa sekä prosessista kokonaan puuttuvan Natura-arvioinnin, katsomme valitusluvan myöntämiselle olevan myös muu painava syy. Sitä edellyttää myös EU-oikeuden tehokkaan toimeenpanon varmistaminen, sillä hallinto-oikeuden päätös on luonnonsuojelulain ja vallitsevan oikeuskäytännön vastainen, vaarantaen samalla lintu- ja luontodirektiivien kansallisen toimeenpanon.
2 Porvoon merialueen tuulivoimavaraus
Tuulivoima on sijoituspaikkakysymys
Kaavassa on Suomenlahden keskelle hyvin suuri, peräti 54 neliökilometrin maakunnallisesti tärkeä TV-tuulivoimavaraus. Sille voi sijoittaa vähintään 10 tuulivoimayksikköä.
Kannatamme tuulivoimaa, mutta tätä huonompaan paikkaan ei tuulivoimaloita kerta kaikkiaan voi Suomessa sijoittaa. TV-alue on sijoitettu Siperiaan muuttavien monien arktisten vesilintujen kansainvälisesti tärkeälle päämuuttoreitille. Suurempia vesilintumääriä ei ole laskettu mistään muualta maastamme. Lisäksi lähellä on saaristolinnuston pesimäluotoja. Jos tuulivoimalan voisi sijoittaa tähän paikkaan, sellaista olisi mahdotonta olla hyväksymättä muualtakaan tässä maassa.
Kohteen ongelmat tulivat esille kaavan valmistelun aikana selvityksissä ja muistutuksissa. Niitä ei kuitenkaan otettu päätöksenteossa riittävästi huomioon.
3
Selvitysten riittämättömyys
Hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu paljolti tehtyjen selvitysten hyväksymiseen.
Uudenmaan liiton teettämissä selvityksissä tulee esiin oikeastaan se, että lintuvaikutukset ovat suuria. TV-aluetta ei kuitenkaan selvitysten perusteella rajattu niin, että esimerkiksi niissä paremmaksi katsottu VE2 olisi jäänyt jäljelle.
Selvityksissä ei ole tehty tällä alueella maastotöitä vaan tiedot perustuvat toisen käden lähteisiin ja mallinnuksiin. Hallinto-oikeuden olisi pitänyt selvittää selvityksen riittävyys SYKE:ltä tai Helsingin yliopistolta (LUOMUS). Lisäksi koska selvityksissäkin korostetaan niiden epävarmuuksia, kaavoituksessa olisi pitänyt käyttää varovaisuusperiaatetta.
YM:n tuulivoimaoppaita ei ole otettu huomioon
Hallinto-oikeudelle viittasimme myös YM:n tuulivoimaa koskevaan oppaaseen Linnustovaikutusten arviointi tuulivoimarakentamisessa (SY 6/2016), jossa todetaan (s. 9-10):
”Lakisääteisten rajoitusten lisäksi tuulivoimarakentamista suunniteltaessa on erityistä huomiota kiinnitettävä linnustolle tärkeisiin pesimäalueisiin ja muuton tai talviaikaisiin kerääntymisalueisiin sekä lintujen päivittäisten lentoreittien ja muuton keskittymäalueisiin. … Päämuuttoreittien keskittymäalueille eli pullonkaula-alueille ei tule sijoittaa tuulivoimaloita.”
Samassa oppaassa käsitellään maakuntakaavan tehtävää. Siinä todetaan myös (s. 10):
”Vaikka maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana ei yleensä edellytä, että siinä osoitetun maankäytön sopivuus tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista maakuntakaavassa, on kuitenkin voitava varmistua siitä, että lintujen päämuuttoreittien välttämättömään läheisyyteen osoitettavien tuulivoimaloiden toteutuminen on mahdollista ottaen huomioon myös niiden yhteisvaikutukset. Kun otetaan huomioon maakuntakaavan tehtävä tuulivoimarakentamisen kokonaisuuden ohjaamisessa, kaavan toteuttamisen yhteisvaikutusten selvittämistä ei voida jättää pelkästään yksityiskohtaisemmassa kaavassa tehtäväksi.”
4
Samalla tavalla YM on ohjeistanut myös yleisemmässä oppaassaan ”Tuulivoimarakentamisen suunnittelu” (Päivitys 2016. Ympäristöhallinnon ohjeita 5/2016). Esimerkiksi s. 88:
”Vaikka maakuntakaavan tarkoitus yleispiirteisenä maankäytön suunnitelmana ei yleensä edellytä, että siinä osoitetun maankäytön sopivuus tulisi yksityiskohtaisesti ratkaista maakuntakaavassa, on kuitenkin voitava varmistua siitä, että lintujen päämuuttoreittien välittömään läheisyyteen osoitettavien tuulivoimaloiden toteuttaminen on mahdollista ottaen huomioon myös niiden yhteisvaikutukset.”
Hallinto-oikeus ei päätöksessään ottanut huomioon näitä YM:n tuulivoimaoppaita.
Maakuntakaavan merkitys ja jatkosuunnittelun ongelmat
Suunnittelumääräyksen mukaan yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on toki otettava huomioon vaikutukset mm. lintuihin ja Natura-verkostoon.
Ongelma on kuitenkin, että tuulivoimaloiden lupamenettelyjen puutteiden takia nämä asiat eivät välttämättä vaikuttaisi riittävän velvoittavasti muihin maakuntakaavan jälkeisiin prosesseihin maakuntakaavan TV-merkinnän ohi.
Asutuksesta kaukana sijaitseva tuulivoimala ei tarvitse yleensä ympäristölupaa. Mahdollisessa vesitalousluvassa nämä vedenpinnan päällä sijaitsevat asiat eivät välttämättä tule riittävästi huomioon otetuksi. Alueelle ei välttämättä koskaan tule tuulivoimaa ohjaavaa kuntakaavaa. Silloin tuulivoimalat voisi rakentaa rakennus- tai toimenpideluvilla, joista esimerkiksi ELY-keskus ja ympäristöjärjestöt eivät pysty edes valittamaan.
Yhteenveto: Maakuntakaavan tuulivoimalat salliva TV-merkintä olisi erityisen ongelmallinen tilanteessa, missä luontoasiat eivät muuten saa maakuntakaavan tasoista huomiota alemman suunnittelun prosesseissa.
5
Natura 2000
Maakuntakaavasta puuttuvan Natura-arvoinnin osalta on huomioitava, että luontodirektiivin ja sen toimeenpanevan luonnonsuojelulain 65 §:n mukaan arviointi on tehtävä asianmukaisesti. Se tarkoittaa kattavaa ja tieteellisesti perusteltua, todennettavissa olevaa selvitystä. Lisäksi arviointi voidaan jättää tekemättä vain, mikäli objektiivisten seikkojen perusteella ei ole poissuljettua, että ne vaikuttavat kyseiseen alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa. Nyt näin ei ole tehty.
Arvioitaessa yhteisen yleiskaavan osalta sen luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n vastaisuutta on otettava huomioon Euroopan unionin tuomioistuimen (EUTI) sekä korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntö. Kyseisten luonnonsuojelulain säännösten soveltamisessa keskeisessä roolissa on varovaisuusperiaate, jonka kautta vaikutusten merkittävyyttä ja tähän väistämättä liittyvää epävarmuutta peilataan. Siten vaikutusten merkittävyyttä sekä suunnitelmien hyväksymisen edellytyksiä arvioidaan aina varovaisuusperiaatteen nojalla. Varovaisuusperiaate on sisäänrakennettu unionin – ja siten myös kansalliseen – sääntelyyn, kuten esim. EUTI:n ratkaisussa C-127/02 todetaan: ”Tältä osin on todettava, että luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan toisessa virkkeessä säädetty hyväksymiskriteeri sisältää ennalta varautumisen periaatteen (ratkaisun kohta 58)”.
Tältä osin on syytä nostaa esiin myös EUTI:n tuoreet ratkaisut luontodirektiivin 6 (3) artiklan tulkinnasta, jotka entisestään vahvistavat varovaisuusperiaatteen asemaa. Tällöin on huomioitava esim. ratkaisut C-323/17 People over wind ja Sweetman sekä C-164/17 Edel Grace ja Sweetman. Näiden nojalla luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan perusteella tehdyssä arvioinnissa ei saa olla aukkoja ja siinä pitää olla täydellisiä, täsmällisiä ja lopullisia toteamuksia ja päätelmiä, joilla voidaan hälventää kaikenlainen perusteltu tieteellinen epäilys asianomaisella suojelualueella suunniteltujen töiden vaikutuksista (C-323/17, kohta 40). Samat tulkintaohjeet on pitkälti vahvistettu Helsingin yleiskaavaa koskevassa tuoreessa ratkaisussa KHO:151:2018. Valituksenalainen maakuntakaava ei täytä näitä kriteereitä, sillä Natura-arviointi puuttuu kokonaan. Pelkkä arvioinnin tarveharkinta ei ole näin merkittävän alueen ja siihen liittyvien haitallisten vaikutusten epävarmuuksien osalta missään tapauksessa riittävä.
6
Vakiintunut tulkinta on, että kun suunnitelmasta tai hankkeesta kyseisen alueen koskemattomuudelle aiheutuvien haitallisten vaikutusten puuttuminen on epävarmaa, toimivaltaisen viranomaisen on kieltäydyttävä hyväksymästä sitä. Näin on silloin, kun ei ole olemassa mitään tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä tällaisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. On ilmeistä, että maakuntakaavan hyväksymistä koskeva päätös ei näitä kriteereitä täytä.
Asiaa arvioitaessa on myös otettava huomioon se, että ratkaisua ja arviointia ei voi siirtää myöhempien päätösten varaan. Tuulivoiman rakentamisen osalta on epäselvää, missä prosessissa rakentaminen etenee. Välttämättä kyseinen tuulivoimahanke ei jatkossa vaadi esim. yleiskaavaa tai muuta sellaista prosessia, jossa sen vaikutuksia voidaan kattavasti ja tarvittavassa laajuudessa arvioida. Tästä syystä arviointi on tehtävä maakuntakaavan yhteydessä.
Lähellä olevien saaristolintujen Natura-pesimäalueiden osalta kaavaratkaisusta ei tällä kohteella (eikä muuallakaan) pyydetty Uudenmaan ELY-keskukselta Natura-lausuntoa. Huomattakoon, että ELY-keskus on kiinnittänyt asiaan huomiota myös lausunnossaan tekeillä olevasta Uusimaa 2050-kaavasta:
”Maakuntakaavan vaikutukset Natura 2000 –verkostoon kuuluvien kohteiden valinnan perusteena oleviin luonnonarvoihin tulee arvioida luonnonsuojelulain 65 §:n edellyttämällä tarkkuudella. Tässä yhteydessä on syytä kiinnittää huomiota myös merialueelle osoitettujen tuulivoiman tuotantoon soveltuvien alueiden vaikutuksiin, koska niitä koskevat Natura-arviointimenettelyt ovat jääneet ELY-keskuksen näkemyksen mukaan aikaisemman suunnittelun yhteydessä puutteellisiksi.” (Liite 2, sivu 9.)
Näistä syistä ratkaisu on myös luonnonsuojelulain Natura-säädösten vastainen.
3 Täytäntöönpanokielto
Tuulivoimahanke voisi edetä muutoksenhaun aikana, mikä tekisi muutoksenhaun turhaksi.
7
YHTEENVETO
Hallinto-oikeuden päätös ja kaava ovat maankäyttö- ja rakennuslain riittävien selvitysten (9 §), maakuntakaavan sisältövaatimusten (28 §) ja valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden (”Alueidenkäytöllä edistetään elollisen ja elottoman luonnon kannalta arvokkaiden ja herkkien alueiden monimuotoisuuden säilymistä. Ekologisten yhteyksien säilymistä suojelualueiden sekä tarpeen mukaan niiden ja muiden arvokkaiden luonnonalueiden välillä edistetään.”) sekä luonnonsuojelulain Natura-säädösten (65 §) vastainen.
VALITUSAIKA
Päätös on annettu julkipanon jälkeen 20.12.2018. Valitusosoituksen mukaan valitusaika on 30 päivää hallinto-oikeuden päätöksen julkipanon antamisesta eli tiedoksisaantipäivästä, sitä päivää lukuun ottamatta. Tällöin viimeinen valituspäivä kolmannenkymmennen päivän osuessa viikonloppuun on maanantai 21.1.2019.
LISÄTIETOJA
Ympäristöjuristi Pasi Kallio, puhelin 040 671 9555, pasi.kallio at sll.fi
Erityisasiantuntija Tapani Veistola, puhelin 0400 615 530, tapani.veistola at sll.fi
PÄIVÄYS
Helsingissä, 21. tammikuuta 2019
VAKUUDEKSI
SUOMEN LUONNONSUOJELULIITON UUDENMAAN PIIRI RY
Laura Räsänen Tapani Veistola
puheenjohtaja erityisasiantuntija
LIITTEET
1 Valituksenalainen päätös
2 Uudenmaan ELY-keskus: Lausunto maakuntakaavaluonnoksesta, Uusimaa-kaava 2050. 29.11.2018.