Uudenmaan piiri antoi vastaselityksensä korkeimmalle hallinto-oikeudelle Östersundomin yleiskaavaa koskevassa valituksessa
Uudenmaan piiri antoi vastaselityksensä korkeimmalle hallinto-oikeudelle Östersundomin yleiskaavaa koskevassa valituksessa
Helsingin hallinto-oikeus hylkäsi Östersundomin yhteisen yleiskaavan 29.11.2019 antamallaan päätöksellä, josta Östersundom-toimikunta valitti korkeimpaan hallinto-oikeuteen.
KORKEIMMALLE HALLINTO-OIKEUDELLE
ASIA
Vastaselitys valituslupahakemukseen ja valitukseen 5838/1/19 Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä 19/0777/5 viitaten korkeimman hallinto-oikeuden 15.1.2020 päivättyyn selityspyyntöön.
VALITUKSENALAINEN PÄÄTÖS
Helsingin hallinto-oikeuden päätös 29.11.2019 19/0777/5, jolla on kumottu Östersundom-toimikunnan päätös 11.12.2018 § 4 Östersundomin yhteisestä yleiskaavasta 9.12.2014 päivätyn sekä 15.12.2017 ja 19.6.2018 muutetun Östersundomin yhteisen yleiskaavan piirustuksen numero 12320 (Helsinki), G19 (Sipoo) ja YK0035 (Vantaa) mukaisena.
VASTASELITYKSEN ANTAJA
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry, Helsinki
PROSESSIOSOITE
Erityisasiantuntija Tapani Veistola
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry
Itälahdenkatu 22 b A
00210 HELSINKI
Puhelin 0400 615 530
Sähköposti uusimaa@sll.fi
VASTASELITYS VALITUSLUPAHAKEMUKSEEN JA VALITUKSEEN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖKSESTÄ
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri uudistaa asiassa jo aiemmin lausumansa ja esittää asiassa lisäksi seuraavaa.
Maakuntakaavan ohjausvaikutus ja maakuntakaavasta poikkeaminen
Maakuntakaavan ohjausvaikutus
Maakuntakaavaa tulee maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan tulkita ohjeena yhteistä yleiskaavaa laadittaessa ja siitä poikettaessa. Perustellusta syystä poikettaessa maakuntakaavan ohjaavasta sisällöstä on otettava huomioon, että yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen.
Östersundomin alueella on voimassa useampi maakuntakaava ja juuri näiden maakuntakaavojen ohjaavaa vaikutusta on tarkasteltava suhteessa yhteiseen yleiskaavaan. Yhteistä yleiskaavaa laadittaessa ja siitä päätöstä tehtäessä ei ole ollut voimassa Östersundomin alueen maakuntakaavaa. Kyseistä maakuntakaavaa on koskenut Helsingin hallinto-oikeuden 19.10.2018 määräämä täytäntöönpanokielto. Päätöstä yhteisestä yleiskaavasta 11.12.2018 tehdessään Östersundom-toimikunta on siten ollut tietoinen, ettei ole ollut voimassa Östersundomin alueen maakuntakaavaa, joten sillä ei myöskään ole voinut olla yhteistä yleiskaavaa ohjaavaa vaikutusta. Lisäksi kaavaselostuksen selvitys siitä, miten yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen on puutteellinen jo siitä lähtökohdasta että selostuksessa on käytetty vertailukohtana lainvoimaa vailla olevaa maakuntakaavaa. Vaikka Östersundomin alueen maakuntakaavaa onkin toimikunnan sanojen mukaisesti ”laadittu rinnan yhteisen yleiskaavan kanssa”, ei tällä seikalla ole merkitystä nyt kyseessä olevassa tapauksessa, jossa olisi tullut noudattaa alueella voimassa olevia maakuntakaavoja ja niiden ohjaavaa vaikutusta.
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri katsoo siten, että maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin vaatimus maakuntakaavan ohjaavasta vaikutusta ei ole toteutunut Östersundomin yhteisessä yleiskaavassa. Tällöin ei myöskään voida arvioida miten yhteinen yleiskaava sopeutuu maakuntakaavan kokonaisuuteen.
Maakuntakaavasta poikkeaminen
Maankäyttö- ja rakennuslain 48 §:n 2 momentin perusteluissa (HE 101/1998) perusteltuna syynä poiketa maakuntakaavan ohjaavasta vaikutuksesta ”voidaan lähinnä pitää tilanteita, joissa muutoksen luonne on sellainen, ettei sen ratkaisemista maakuntakaavan muutoksella ole pidettävä tarpeellisena.”
Valituksessaan Östersundom-toimikunta tukeutuu oikeuskirjallisuudessa mainittuun mahdollisuuteen yhteisen yleiskaavan joustavasta soveltamisesta. Esimerkkinä toimikunta tuo esille tilanteen, jossa maakuntakaavan vanhentuneisuuden vuoksi olisi mahdollista hyväksyä yhteisessä yleiskaavassa maakuntakaavasta suhteellisen merkittävästikin poikkeava ratkaisu. Toimikunta kuitenkin lisäksi toteaa, että ”yleiskaava-alueella on yleiskaavan laadinnan aikana ollut voimassa useita maakuntakaavoja” ja nämä maakuntakaavat siis ovat edelleen voimassa edellä mainitun Helsingin hallinto-oikeuden Östersundomin alueen maakuntakaavaa koskevan täytäntöönpanokiellon vuoksi. Maakuntakaavat, jotka ovat Östersundomin alueella voimassa, ovat siten ylemmän tason kaavoina ohjaamassa yhteisen yleiskaavan laadintaa. Nämä maakuntakaavat perustuvat EU-lainsäädännön luonnon monimuotoisuuden turvaaviin säännöksiin ja maakuntakaavoja laadittaessa tehtyihin luontoselvityksiin. Nämä maakuntakaavat ovat saaneet lainvoiman vuosina 2007-2012 eikä niiden siten voida katsoa olevan ”vanhentuneita”. Toimikunnan laatima yhteinen yleiskaava on ristiriidassa näiden voimassa olevien maakuntakaavojen kanssa eikä siten perusteita maakuntakaavoista poikkeamiselle ole, koska maankäyttö- ja rakennuslain 48 §:n 2 momentin mukaan yhteisen yleiskaavan ratkaisut eivät saa olla ristiriidassa maakuntakaavan ratkaisujen kanssa.
Poikettaessa maakuntakaavasta yhteisessä yleiskaavassa on erityisesti kiinnitettävä huomiota luonnonsuojeluun liittyvään ohjaukseen (Ekroos et al., Ympäristöoikeuden pääpiirteet, s. 187). Koska voimassa olevissa maakuntakaavoissa on pyritty turvaamaan Östersundomin alueen tärkeät luontoarvot, ja yhteisessä yleiskaavassa nämä alueet on monin osin jätetty huomioimatta ja niitä on osoitettu rakentamiseen, ei voida sanoa yhteisen yleiskaavan sopeutuvan Östersundomin alueella vaikuttavien maakuntakaavojen luonnonsuojelua ohjaavaan kokonaisuuteen.
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri katsoo siten, vastoin Östersundom-toimikunnan näkemystä, että yhteisen yleiskaavan poikkeamiseen voimassa olevista maakuntakaavoista ei ole ollut perusteltua syytä. Yhteinen yleiskaava on näin ollen maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin vastainen. Tätä näkemystä tukee Helsingin hallinto-oikeuden päätös asiassa.
Natura-alueiden suojeluarvojen turvaaminen yleiskaavassa
Östersundom-toimikunta toteaa valituksessaan, että ”yleiskaava avaa laajentumissuunnan itään tehokkaaseen joukkoliikenteeseen perustuvalle kaupunkimaiselle taajamarakenteelle.” Natura-alueen ja viheralueiden luontoarvoihin kohdistuva paine on siten merkittävä ja siksi on erityisesti varmistuttava siitä, että yhteinen yleiskaava ei ole ristiriidassa luontoarvojen suojelemistavoitteen kanssa.
Kuten Helsingin hallinto-oikeuskin päätöksessään toteaa, yleiskaavan mahdollistama rakentaminen ja asukasmäärän voimakas lisääntyminen Natura-alueen välittömään läheisyyteen esitetyistä lieventämistoimenpitestä huolimatta “merkittävästi heikentävät suojelun perusteena olevia luonnonarvoja Natura 2000 -alueella.” Kuten jo edellä todettu, poikettaessa maakuntakaavasta yhteisessä yleiskaavassa on erityisesti huomioitava luonnonsuojelun näkökulma.
Maakuntakaavassa on osoitettu Westerkullan peltoalueen itäpuolelle metsäisenä kehitettävä ekologisen yhteyden osa. Tämän viheryhteyden paikalle on yleiskaavassa osoitettu rakennuskortteleita, siten aiheuttaen viheralueen siirtymisen ja kaventumisen. Lisäksi voimassa olevassa maakuntakaavassa osoitettu viheryhteys itä-länsisuunnassa puuttuu yleiskaavasta kokonaan. Helsingin hallinto-oikeus nimenomaan toteaa päätöksessään tämän yleiskaavan ratkaisun poikkeavan Östersundomin aluetta ohjaavassa maakuntakaavassa osoitetusta ratkaisusta ja siten olevan lainvastainen.
Valituksessaan Östersundom-toimikunta toteaa vastineena Helsingin hallinto-oikeuden edellä mainittuun näkemykseen, että yleiskaavan ja maakuntakaavan väliset erot ”ovat perusteltavissa kaavojen mittakaavoilla, erilaisilla aikatähtäimillä sekä yleiskaavan tehtävällä tarkentaa maakuntakaavaa.” Kokonaisen viheryhteyden puuttumista ei voi mittakaavaeroilla perustella. Tällöin yleiskaava ei myöskään tarkenna maakuntakaavaa vaan on sen kanssa ristiriidassa.
Maankäyttö- ja rakennuslain 9 § edellyttää, että yleiskaava perustuu kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Valituksessaan Östersundom-toimikunta väittää, että laadittu ”yleiskaava perustuu ajantasaiseen ja monipuoliseen selvitysaineistoon.”
Helsingin hallinto-oikeus ratkaisussaan kuitenkin nimenomaisesti toteaa, ettei yleiskaava perustu edellä mainitun lainkohdan tarkoittamalla tavalla riittäviin selvityksiin. Tässä kohdin painotetaan erityisesti, että ”yhteisvaikutusten arviointia alueen mahdollisen asemakaavoituksen yhteydessä ei tässä tilanteessa ole pidettävä riittävänä.” Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin heikentämiskieltoa koskeva säännös painottaa haitallisia vaikutuksia koskevaa kokonaisarviota. Varovaisuusperiaatteen mukaisesti tulisi tarkastella useita erilaatuisia muutoksia lajien esiintymispaikalla (Savanto ja Similä, Luonnonsuojeluoikeus, 2011, s. 157.) Kynnys heikentämiskiellosta poikkeamiseen on korkea ja vain yleisen edun kannalta erittäin tärkeistä, pakottavista syistä poikkeaminen on mahdollista (Kuusiniemi et al., Ympäristöoikeus, 2013, s. 1223). Tämä kynnys ei Östersundomin alueella ole ylittynyt eikä siten luontoarvojen suojelusta voida ympäristönsuojelullisesti näin herkällä alueella tinkiä.
Merikotka ja sääksi
Natura-arvio puuttuu kokonaan lintudirektiivin liitteen I lajien merikotkan (Haliaeetus albicilla) ja sääksen (Pandion haliaetus) osalta, vaikka selvitys näiden lajien esiintymisestä alueella on ollut saatavilla jo Natura-arviota tehtäessä. Sillä seikalla, että Valtioneuvoston päätös Euroopan unionin Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen ja ilmoituksen täydentämisestä sekä Natura 2000-alueiden tietojen tarkistuksista on annettu tiedoksi vasta päätöksenteon jälkeen, ei ole selvitysvelvollisuutta vähentävää merkitystä. Yleinen velvollisuus olla selvillä suojeltuihin luontoarvoihin kohdistuvista vaikutuksista ulottuu Natura 2000 -verkostoa koskevaa arviointivelvollisuutta laajemmallekin (Savanto ja Similä, Luonnonsuojeluoikeus, 2011, s. 208), joten Östersundom-toimikunnan olisi tullut yhteistä yleiskaavaa laatiessaan huomioida vaikutukset näidenkin lajien elinympäristöön päätöstä tehdessään. Uudenmaan ELY-keskus totesi jo 27.10.2017 antamassaan lausunnossaan, että Natura-arviointia tulee täydentää ja suojelun perustaksi lisättiinkin valtioneuvoston päätöksellä viisi luontotyyppiä ja 15 lintulajia.
Näiden ilmeisten puutteiden valossa ei voida sanoa, että laadittu yleiskaava perustuisi ”ajantasaiseen ja monipuoliseen selvitysaineistoon.”
Natura-arvioinnin puutteiden lisäksi Helsingin hallinto-oikeus nostaa kokonaisarviossa selvityksen riittämättömyyteen vaikuttavana seikkana Salmenkallion selvitysalueen, jonka osalta yleiskaavan ratkaisu eroaa maakuntakaavan ratkaisusta eikä haitallisia vaikutuksia alueella siten ole arvioitu Natura-arvioinnin osana. Toimikunta toteaa, että ”tavoitteena on Natura-alueen suojeluarvojen turvaaminen ja se, että Salmenkallion alue tulee kaikilta osin taloudellisesti ja ekologisesti tarkoituksenmukaiseen käyttöön.” Ilman riittäviä ja asianmukaisia luontoselvityksiä toteamuksella ei ole käytännössä merkitystä luontoarvojen säilymisen kannalta. Selvitysaluetta määriteltäessä alueen laajuus ei ole ratkaiseva kriteeri, vaan Natura 2000 -verkoston suojelun turvaamiseksi luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:ssä säädetyn arviointivelvollisuuden ja heikentämiskiellon vaikutus ulottuu tapauskohtaisesti, suojelun tavoitteista riippuen, myös alueen ulkopuolelle (HE 79/1996). Näin ollen Östersundom-toimikunnan valituksessaan esittämä väite siitä, että ”suojelun perusteena olevien arvojen säilyttäminen ei edellytä näin laajan alueen säilyttämistä rakentamattomana”, ei pidä paikkansa ennen kuin alueen luontoarvojen säilyminen on riittävällä tavalla selvitetty. Varovaisuusperiaatteen noudattaminen edellyttää kattavaa luontoarvojen arviointia alueen laajuudesta riippumatta.
Kun Salmenkallion alueelle ei voimassa olevan maakuntakaavan mukaisesti ole osoitettu rakentamista, ei yleiskaavalla voida poiketa maakuntakaavan tarkoituksesta turvata alueen suojeluarvot. Nämä suojeluarvot turvataan parhaiten niin, ettei alueelle maakuntakaavan tarkoittamalla tavalla osoiteta lainkaan rakentamista tai muuta muuttavaa alueidenkäyttöä. Tällöin noudatettaisiin tarkoitetulla tavalla voimassa olevien maakuntakaavojen ohjaavaa vaikutusta.
Edellä sanotun perusteella Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri toteaa, Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti, että yleiskaavan hyväksymispäätös on luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin vastainen ja että yleiskaava ei perustu maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisesti kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin, yleiskaavan tarkoitus ja tehtävä huomioon ottaen.
Edellä sanotun perusteella Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri toteaa, Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti, että yleiskaavan hyväksymistä koskeva päätös on maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentissa mainitun luonnonarvojen vaalimista koskevien yleiskaavan sisältövaatimusten vastainen.
Lisätietoja
– metsätalousinsinööri Jyri Mikkola, puhelin 0400 372 433, jyri.mikkola@sll.fi
– ympäristöjuristi Maria Westerman, puhelin 045 114 00 88, maria.westerman@sll.fi
Helsingissä 26. päivänä helmikuuta 2020
SUOMEN LUONNONSUOJELULIITON UUDENMAAN PIIRI RY
Laura Räsänen Tapani Veistola
puheenjohtaja erityisasiantuntija