Lausunto kaavoitus- ja rakentamislain luonnoksesta

LAUSUNTO 7.12.2021

Ympäristöministeriö
kirjaamo(a)ym.fi

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

ASIA: Lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi kaavoitus- ja rakentamislaiksi

Lausuntopyynnön diaarinumero: VN/279/2018

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry. pitää kaavoitus- ja rakentamislain uudistusta tarpeellisena. Erityisen tärkeitä ja kiireellisiä muutoksia ovat ilmastokriisin ja luontokadon torjuntaa tehostavat uudistukset. Myös kaavoitukseen ja rakentamislupiin liittyvän laillisuusvalvonnan palauttaminen takaisin ELY-keskuksille on tärkeää.

1 luku

Yleisiä säännöksiä

3 § Määritelmät

4) Liikenneverkko: Lentokentät on lisättävä liikenneverkon osaksi. Niiden osoittaminen on säädettävä maakuntakaavassa tehtäväksi, koska vaikutukset ovat ylikunnallisia niin palvelun kuin haittojenkin osalta. Kuntakaavoituksessa, saati ilman mitään kaavaa rakennettavilla kentillä, ylikunnallisia vaikutuksia ei ole mahdollista huomioida riittävästi.

7) Ekologinen yhteys: Mikäli ekologisen yhteyden määritelmään sisällytetään ”metsä-pelto –ketjuja ja muita pääosin rakentamattomia maa- ja vesialueita”, on tärkeää lisätä lakiin kirjaus ”eri eliölajien liikkumisen ja leviämisen tarpeet huomioiden”, jotta yhteys voi toteuttaa lajien hyvinkin erilaiset tarpeet.

4 § Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmä

Oikeusvaikuttettomien kaupunkiseutusuunnitelmien sijasta on parempi pysyä kuntien yhteisissä yleiskaavoissa tai vastaavissa vaihemaakuntakaavoissa. Kuntakaavojen ohjaaminen kokonaisvaltaisemmalla suunnittelulla on usein tarpeen.

5 § Ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen kaavoituksessa ja rakentamisessa

Hiilivarastojen säilyttäminen ja metsäkadon torjuminen on lisättävä kaavoituksen tavoitteisiin ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi.

7 § Maailmanperintökohteet

Maailmanperintökohteet ovat tarpeellinen lisäys lakiin.

2 luku
Viranomaiset

10 § Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät

ELY-keskusten tehtäviin tulisi lisätä myös kaavojen ohjaustehtävä.

Laillisuusvalvonnan palauttaminen ELY-keskusten tehtäväksi on erittäin tarpeellinen muutos. Oli Sipilän hallitukselta paha virhe vähentää kaavoituksen riippumatonta laillisuusvalvontaa (KARALUSU). Kunnissa tehdään päätöksiä poliittisin motiivein ja päättäjien osaaminen alan lainsäädännön suhteen on vaihtelevaa. Kuntapäättäjillä on myös halua tietoisesti haastaa vallitsevaa lainsäädäntöä ja oikeuskäytäntöä päätöksillään. On selvää, että asukkailla tai vapaaehtoistyöllä toimivilla yhdistyksillä ei ole resursseja valvoa kattavasti päätösten laillisuutta, eikä valvonta voi olla pelkästään näiden varassa, vaan se on määrättävä viranomaisen tehtäväksi.

4 luku
Maakuntakaava

18 § Maakuntakaavan tarkoitus ja sisältö

Nykyiseen maankäyttö- ja rakennuslakiin verrattuna maakuntakaavassa esitettävistä asioista on esityksessä poistettu kohta ”taikka useamman kuin yhden kunnan alueiden käytön yhteen sovittamiseksi on tarpeen” ja jätetty vain valtakunnallisesti ja maakunnallisesti merkittävät asiat. Lisäksi lakiesityksessä ollaan jättämässä kuntien yhteinen aluesuunnittelu oikeusvaikutuksettoman kuntien yhteisen yleiskaavan varaan. Tässä on vaarassa syntyä tyhjiö usean kunnan tavoitteisiin ja etuihin vaikuttavan alueidenkäytön suunnitteluun. Esitämme usean kunnan alueiden käyttöön vaikuttavien asioiden palauttamista maakuntakaavan tehtäväksi.

20 § Maakuntakaavan laadulliset vaatimukset

Viherrakenne olisi perusteltua siirtää virkistysarvojen yhteydestä (kohta 7) luonnonarvojen vaalimista koskevaan kohtaan 6. Luonnonarvojen turvaaminen edellyttää väistämättä ekologisesti toimivia viheryhteyksiä.

Lentokentät ja -paikat tulee esittää maakuntakaavoissa liikennejärjestelmän osana. Mm. Uudellamaalla on vireillä tai suunnitteilla useita lentopaikkahankkeita, joiden sijoittelu ei perustu maakunnalliseen suunnitteluun (tai ylipäätään mihinkään kaavoitukseen).

21 § Maakuntakaavan oikeusvaikutukset muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan

Pykälään on lisättävä ”tai muutettaessa”: Maakuntakaavassa esitetyt 18 §:n 2 momentissa tarkoitetut asiat ovat ohjeena laadittaessa tai muutettaessa yleiskaavaa sekä asemakaavaa alueella, jolla ei ole voimassa yleiskaavaa.

21 § 2 momentti kuuluu esityksessä: ”Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaavassa esitetyt 18 §:n 2 momentissa tarkoitetut asiat huomioon ja varmistettava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta maakuntakaavassa esitettyjen 18:n § 2 momentissa tarkoitettujen asioiden toteutumista.” Tähän on syytä lisätä, ettei muussakaan viranomaistoiminnassa saa sallia sellaista toimintaa, kuten metsänhakkuuta tai maa-ainestenottoa tai -läjitystä, joka vaikeuttaisi maakuntakaavassa esitettyjen 18:n § 2 momentissa tarkoitettujen asioiden toteutumista.

Maakuntakaavan on ohjattava myös kaupunkiseutusuunnitelmaa tai vastaavaa kuntien yhteistä yleiskaavaa.

22 § Rakentamisrajoitus

Rakentamisrajoituksen on oltava mahdollinen myös kulttuuriympäristökohteille.

23 § Maakuntakaavamääräykset

Luontoarvoissa tulee turvata muutkin kuin viherrakenteessa sijaitsevat luontoarvot. Mukaan tulee ottaa myös kulttuuriarvot.

Lisäys 2 momenttiin: ”Lisäksi maakuntakaavassa viherrakenteen osana suojelualueeksi osoitetulla alueella voidaan antaa luonnonarvojen suojelua koskevia suojelumääräyksiä. Suojelumääräysten on oltava 24 luvussa säädetty kaavasta johtuvien taloudellisten menetysten korvauskäytäntö huomioon ottaen kiinteistönomistajalle kohtuullisia. Suojelumääräys voi olla myös määräaikainen.”

5 luku
Yleiskaava

28 § Kiellot yleiskaavaa laadittaessa

Yleiskaavoituksen aikajänne huomioiden, esitämme että rakennuskiellon kestoa koskeva kirjaus palautetaan nykylain muotoon lisäämällä 2 momentin loppuun teksti ”ja erityisestä syystä sen jälkeen vielä enintään viidellä vuodella.”

29 § Yleiskaavan laadulliset vaatimukset

Viherrakenteen jatkuvuuden turvaamista pidämme tarpeellisena lisäyksenä yleiskaavan vaatimuksiin. Teemana se olisi kuitenkin luontevampi yhdistää luontoarvojen turvaamiseen (kohta 10) kuin virkistysarvoihin (kohta 5).

Maakuntakaavan lisäksi yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muutkin laaajempaa aluetta koskevat kaavatasot (yleiskaava, kuntien yhteinen yleiskaava, kaupunkiseutukaava tms.).

30 § Yleiskaavamääräykset

Lisäys 2 momenttiin: ”Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kultuurihistoriallisten arvojen tai Muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan Antaa sitä koskevia tarpeellisia suojelumääräyksiä. Suojelumääräysten on oltava 24 luvussa säädetty kaavasta johtuvien taloudellisten menetysten korvauskäytäntö huomioon ottaen kiinteistönomistajalle kohtuullisia. Suojelualueiden osalta suojelumääräys voi olla myös määräaikainen.”

33 § Rakentamisrajoitukset ja toimenpiderajoitus

Pykälä tulee muotoilla niin päin, että yleiskaavaa haittaavaa lupaa ei tule myöntää vaan korvaus tai lunastus on tällöin tehtävä (eli niistä ei kunta voi kieltäytyä) ja yleiskaavan toteutumisen varmistaminen on etusijalla.

6 luku
Asemakaava

34 § Yleiskaavan ja asemakaavan yhteiskäsittely

Yleis-ja asemaakaavan yhdistetty hyväksyntä on ongelmallinen, koska:

• asemakaava- ja yleiskaava vaativat erilaisia tarkastelutasoja ja yksityiskohtaisuuksia
• se johtaa tarpeettomaan valitusmenettelyyn yleiskaavan osalta vaikka vain asemakaava ei olisi lainmukainen

Mikäli muutos toteutettaisiin, tulisi sen soveltamista rajata tarkasti erityisiin perusteisiin ja tapauksiin huolehtien, että nimenomaisesti yksityiskohtaisen suunnittelun ja selvitysten vaatimusta ei vaaranneta eli ne määräävät kaavojen yhteisessä arvioinnissa.

39 § Asemakaavan laadulliset vaatimukset

Luonnonarvojen turvaamisvaatimus on käytännössä rajattu tarpeettoman tiukasti. Sanan ”erityiset” poistaminen on luontokadon pysäyttämiseksi tarpeen.

Maakuntakaavan ja yleiskaavan lisäksi asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon myös mahdollinen kuntien yhteinen yleiskaava tai kaupunkiseutukaava.

40 § Asemakaavamääräykset

Lisäys 2 momenttiin: ”Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, asemakaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia suojelumääräyksiä. Suojelumääräysten on oltava 24 luvussa säädetty kaavasta johtuvien taloudellisten menetysten korvauskäytäntö huomioon ottaen kiinteistönomistajalle kohtuullisia. Suojelualueiden osalta määräys voi olla myös määräaikainen.”

41 § Asemakaavan oikeusvaikutukset

Asemakaavan rakennuspaikkakohtaisista määritelmistä tulisi voida yksittäistapauksessa poiketa esim. rakennusten määrän suhteen, siten että omistajan oikeus käyttää kiinteistöä ja luonnon- tai muiden erityisten arvojen vaaliminen voidaan yhdistää kummankaan kärsimättä. Esimerkiksi suojeltavan lajin lisääntymis- ja levähdyspaikkana olevan rakennuksen tilalle voitaisiin sallia vastaava määrä lisärakennusoikeutta.

47 § Asemakaavan ajanmukaisuuden arviointi

Rajaksi on asetettava 10 vuotta (ei 13 vuotta), eikä siihen pitäisi myöntää poikkeuksia.

Kansalaisille ja ympäristöjärjestöille on ehdottoman tärkeää antaa oikeus valittaa päätöksestä, joka koskee kaavan ajanmukaisuutta. Tämä on välttämätöntä, koska esimerkiksi ympäristöjärjestöillä ei ole valitusoikeutta rakennus- ja toimenpideluvista. Vanhentuneet asemakaavat ovat erityinen ongelma tilanteessa, missä alueen luontoarvot ovat muuttuneet tai ympäröivä alue on rakentunut voimakkaasti (esimerkiksi Helsingin Kumpulan tapaus).

7 luku
Kaupunkiseutusuunnitelma

50 § Kaupunkiseutusuunnitelman tarkoitus

Kaupunkiseutusuunnitelman lisäämistä tulisi arvioida tarkasti vielä MRL-uudistuksen tavoitteiden totetumisen ja kaavoitusjärjestelmän toimivuuden kannalta.

Kaupunkiseutujen kuntien rajat ylittävälle suunnittelutasolle on todellinen tarve, koska kuntarajat ylittäviä infrastruktuuri-, viherverkosto- ym. asioita ei voida ratkaista kokonaisnäkemykseen perustuen kuntien omissa yleiskaavoissa. Ei kuitenkaan ole tarvetta oikeusvaikutuksettomalle suunnitelmalle, vaan esim, nykyisen kaltainen kuntien yhteinen yleiskaava tai vaihemaakuntakaava ovat mm. osallistamisen, selvitysten ja oikeusvaikutusten osalta selkeämpi tapa ratkaista asia.

Mikäli kaupunkiseutusuunnitelma jätetään lakiin, sen juridisen aseman eli oikeusvaikutusten olisi syytä selvitä pykälistäkin eikä vain perusteluista. Nyt näin ei ole.

51 § Kaupunkiseutusuunnitelman laatiminen ja hyväksyminen

Mahdollisen ylikunnallisen kaupunkiseutusuunnitelman valmistelussa maakuntaliitolla on oltava lakiin kirjattu selkeä rooli jo valmistelussa, ei vain lausunnonantajana.

64 § Vuorovaikutus kaavoitusmenettelyssä

Käytännön kokemukset osoittavat, että pykälään tarvitaan myös vaatimus tiedon selkeydestä, oikeellisuudesta ja kattavuudesta eli laadullinen vaatimus. Mikäli tällaista ei kirjata lakiin, se on syytä kirjata vähintään asetukseen.

11 luku
Osallistuminen ja vuorovaikutus kaavoituksessa

Kaavoituksessa tulisi aina olla selvästi kolme osallistumisvaihetta: osallistumis- ja arviontisuunnitelma, luonnos ja ehdotus. Tätä hierarkiaa ei tule voida ohittaa “vaikutuksiltaan vähäisillä asemakaavoilla”.

19 luku
Hulevedet

130 § Kunnan hulevesijärjestelmän toteuttaminen

Arviointikriteereihin on lisättävä luonto-, erityisesti vesistöluontovaikutukset valuma-alueella.

18 luku
Yleiset alueet

Katu- ja puistosuunnitelmien valmistelusta tulee kuulla kansalaisia ja yhdistyksiä. Niihin liittyy muun muassa luontoarvojen käsittelyä tarkemmalla tavalla, mikä ei ole asemakaavassa vielä yksityiskohtaisesti linjattu.

27 luku
Rakentamisen luvanvaraisuus

208 § Rakentamislupa

Rakentamisluvan edellyttämisen alarajaksi on määritelty 30 neliömetriä, mikä on jo ihan normaalikokoinen vanhan ajan kesämökki. Neliörajaa on syytä laskea 20:een.

210 § Sijoittamisluvan edellytykset asemakaava-alueella

Kaikkien edellytysten on täytyttävä. Tämä olisi yksinkertaisinta tuoda esiin pykälässä lisäämällä yksi ”ja” -sana kohtien 6 ja 7 väliin:

”6) luvan myöntäminen ei vaikeuta korttelin muun osan käyttöä kaavan osoittamaan tarkoitukseen; ja
7) luvan hakija hallitsee koko rakennuspaikkaa.”

211 § Sijoittamisluvan edellytykset alueella, jolla ei ole asemakaavaa

Kaikkien edellytysten on täytyttävä. Tämä olisi yksinkertaisinta tuoda esiin pykälässä lisäämällä yksi ”ja” -sana kohtien 9 ja 10 väliin:

”9) rakentaminen on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista; ja
10) rakentaminen ei aiheuta haittaa maakuntakaavassa, yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä annettujen määräysten toteuttamiselle.”

212 § Sijoittamisluvan edellytykset erityisharkinta-alueella

Kaikkien edellytysten on täytyttävä. Tämä olisi yksinkertaisinta tuoda esiin pykälässä lisäämällä yksi ”ja” -sana kohtien 3 ja 4 väliin:

”3) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palveluiden saatavuuden kannalta; ja
4) ei aiheuta saamelaisten kotiseutualueella vähäistä suurempia haitallisia vaikutuksia saamelaisten oikeudelle ylläpitää ja kehittää omaa kulttuuriaan ja harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan.”

215 § Maisematyölupa

Kohtaa 3 on muutettava siten, että maisematyölupa vaaditaan puiden kaatoon myös yleiskaavan maa- ja metsätalousvaltaiseksi osoitetulla alueella, mikäli sillä on varsinaisen kaavamerkinnän lisäksi jokin suojeluarvoja osoittava merkintä, kuten /luo, /ge tms., tai alue on kaavamerkinnän mukaan virkistyskäytölle tärkeä.

Lisäksi maisematyölupaa on voitava vaatia kohteella, jolla kaavan laatiminen tai maa-ainesluvan hakeminen on kesken. Näin ehkäistään tahallista ennakoivaa luontoarvojen hävittämistä suunnittelun aikana.

218 § Purkamisluvan edellytykset

Lisätään 3. kohta, joka edellyttää että alueilla, jotka todennäköisesti soveltuvat rakennuksia lisääntymis- ja levähdyspaikkoinaan käyttävien Luontodirektiivin IVa -liitteen lajien (lähinnä lepakot) elinympäristöiksi, pätevän luontokartoittajan on varmistettava ettei rakennus ole niiden käytössä ennen purkamisluvan myöntämistä.

29 luku
Kelpoisuusvaatimukset

Tämä luku ja pykälä 243 § ovat luonnoksessa kahteen kertaan peräkkäin

37 luku
Muutoksenhaku ja oikaisukehoitus

323 § Valitusoikeus kaavan, kaupunkiseutusuunnitelman ja rakennusjärjestyksen hyväksymistä koskevasta päätöksestä

On tärkeää, että ELY-keskuksella valvovana viranomaisena on valitusoikeus.

329 § Valitusoikeus rakentamisluvasta

Valitusoikeus tulee lisätä ympäristöjärjestöille muullakin kuin yva-rakennuskohteilla. Tämä on erityisen tarpeellista, koska rakentamisluvan laajuus on kasvanut MRL:stä. Samoin ELY-keskuksella on oltava valitusoikeus rakentamisluvista.

Lisäksi lakiin tulee lisätä valitusoikeus ympäristöjärjestöille katu- ja puistosuunnitelmista. Ne koskevat usein luontoasioita sellaisella tarkkuudella, jota asemakaavassa ei ole vielä päätetty.

332 § Valitusoikeus purkamisluvasta

Valitusoikeus ympäristöjärjestöille lisättävä luontodirektiivin IVa -liitteen lajeja koskevissa tapauksissa.

333 § Valitusoikeus maisematyöluvasta

Valitusoikeus maisematyöluvasta on oltava toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhteisöllä, jonka toimialaan kuuluu luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen tai kulttuuriperinnön vaaliminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen. Kuntien kyky tai halu valvoa myönnettävien maisematyölupien vaikutuksia luontoarvoihin on osoittautunut puutteelliseksi.

Voimaantulo- ja valitusajat

Kaavapäätösten voimaantulo- ja valitusaikojen ilmoittamiskäytäntö on syytä kirjata yksiselitteisesti suoraan lakiin. Kuntien tiedotuskäytännöt omista päätöksistään vaihtelevat ja niissä on toisinaan virheitä. Useimmiten valitusajan päättymisen laskeminen jätetään valittajan huoleksi. Koska oikeus ei vastaanota valitusajan päättymisen jälkeen saapuneita valituksia, on muutoksenhakijoiden oikeusturvan kannalta välttämätöntä, että valitusajan päättyminen ilmoitetaan päätöksessä yksiselitteisesti päivämääränä ja kellonaikana, eikä laskukaavana.

Yhteystiedot: Lauri Kajander, erityisasiantuntija, p. 045 114 0088, lauri.kajander(a)sll.fi

Helsingissä 7.12.2021

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry.

Laura Räsänen
puheenjohtaja

Lauri Kajander
erityisasiantuntija