Lausuma KHO:lle Uusimaa 2050 -maakuntakaavaa koskevista Uudenmaan liiton valituksista

LAUSUMA 20.4.2022

Korkein hallinto-oikeus
korkein.hallinto-oikeus(a)oikeus.fi

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

Asia: Lausuma Uudenmaan liiton valituslupahakemuksista ja valituksista, jotka koskevat Helsingin hallinto-oikeuden päätöksiä Uusimaa 2050 -maakuntakaavakokonaisuudesta

Viite: Lausumapyynnöt 2.3.2022

Uusimaa 2050 -maakuntakaavakokonaisuuteen kuuluu kolme erillistä vaihemaakuntakaavaa. Vastaamme tällä samalla lausumalla seuraaviin kolmeen Uudenmaan liiton valituslupahakemukseen ja valitukseen:

1) Helsingin seudun vaihemaakuntakaava
Diaarinumero: 23356/03.04.04.04.16/2021
Päätös, jota muutoksenhaku koskee: Helsingin hallinto-oikeus, 24.09.2021, H4582/2021
Muutoksenhakija: Uudenmaan liitto

2) Länsi-Uudenmaan vaihemaakuntakaava
Diaarinumero: 23357/03.04.04.04.16/2021
Päätös, jota muutoksenhaku koskee: Helsingin hallinto-oikeus, 24.09.2021, H4587/2021
Muutoksenhakija: Uudenmaan liitto

3) Itä-Uudenmaan vaihemaakuntakaava
Diaarinumero: 23358/03.04.04.04.16/2021
Päätös, jota muutoksenhaku koskee: Helsingin hallinto-oikeus, 24.09.2021, H4584/2021
Muutoksenhakija: Uudenmaan liitto

Prosessiosoite:
Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry
Erityisasiantuntija Lauri Kajander
Itälahdenkatu 22 b A, 00210 Helsinki
Puhelin 045 1140 088
uusimaa(a)sll.fi

Toivomme ensisijaisesti sähköistä asiointia.

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry kiittää lausumapyynnöistä sekä vastaamiseen 20.4.2022 asti saamastaan lisäajasta (notaari Anne Sahlman, sähköposti 16.3.2022). Vastaamme tällä samalla lausumalla kaikkiin kolmeen Uusimaa 2050 -kaavakokonaisuuteen kuuluvia vaihemaakuntakaavoja koskevaan valitukseen.

Helsingin hallinto-oikeus on tehnyt Uudenmaan liiton valituslupahakemusten kohteena olevat ratkaisunsa (24.09.2021: H4582/2021, H4584/2021, H4587/2021) valituksemme (9.10.2020) ja siihen liittyvien vastaselityksemme sekä näiden liitteiden perusteella. Viittaamme tämän lausuntomme yksityiskohtaisina perusteluina Helsingin hallinto-oikeuteen toimittamaamme valitukseen oheismateriaaleineen.

Alla lausumme vielä erikseen joistain Uudenmaan liiton valituksessaan esittämistä väittämistä. Ensin esitetään maakuntaliiton (UL) väite, ja sen perään vastauksemme (SLL Uusimaa) siihen.

UL: Uudenmaan liitto toteaa, että maankäyttö- ja rakennusasetuksen 9 §:n mukaisesti liiton harkintavaltaan kuuluu ratkaista, miten yleispiirteisesti tai yksityiskohtaisesti se kaavoitusratkaisun sisällön esittää. Liitto on muuttanut nyt hyväksytyssä Uusimaa-kaavan kaavakokonaisuudessa maakuntakaavan esittämistarkkuutta aiemmista vaihekaavoista yleispiirteisemmäksi

SLL Uusimaa: Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 9 § (Maakuntakaavan esitystapa) kuuluu seuraavasti:

”Maakuntakaava esitetään kartalla tai kartoilla sellaisessa mittakaavassa, että niistä alueiden käytön ohjaustarve huomioon ottaen ilmenevät tarkoituksenmukaisella tavalla alueiden käytön periaatteet, tarpeelliset alueet ja kaavan muu sisältö.

Maakuntakaavamääräykset esitetään maakuntakaavakartalla tai erillisenä asiakirjana.”

Kyseinen pykälä ei anna maakuntaliitolle vapaata harkintavaltaa maakuntakaavan mittakaavan ja sisällön suhteen, vaan harkintavaltaa liitolla on ainoastaan MRL 28 §:n (Maakuntakaavan sisältövaatimukset) sallimissa puitteissa. Esimerkiksi valtakunnallisten suojeluohjelmien kohteet tulee koosta riippumatta osoittaa kaavassa jo MRL 28.2 §:n perusteella:

”Luonnonsuojelulain (1096/1996) 7 ja 77 §:ssä tarkoitettujen luonnonsuojeluohjelmien ja -päätösten sekä 32 §:ssä tarkoitettua maisema-aluetta koskevien perustamispäätösten tulee olla ohjeena kaavaa laadittaessa.”

UL: Voimassa olevien maakuntakaavojen suojelualueita koskeva kaavaratkaisu osoitetaan Uusimaa-kaavan kokonaisuudessa ajantasaistetuilla ja tarkistetuilla tiedoilla. Ne aiemmissa maakuntakaavoissa osoitetuista suojelualueista, jotka eivät enää vastaa suojelualuemerkinnän osoittamisen perusteita, on jätetty Uusimaa-kaavan kokonaisuudesta pois. Pienialaisia, eli alle 5 hehtaarin kokoisia tai alle 200 m leveitä (esim. jokivarret)suojelualueita ei osoiteta Uusimaa-kaavan kokonaisuudessa. Ratkaisun keskeiset perusteet ovat tavoite kaavakartan selkeydestä ja maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä suunnitelmana.

SLL Uusimaa: Uusimaa-kaavan kaavaratkaisu ei perustu suojeluvarausten osalta ”ajantasaisiin ja tarkistettuihin tietoihin”, koska lukuisten aiemman kaavan suojeluvarausten poiston perusteena on ollut maakuntaliiton ilmoituksenkin mukaan yksinomaan niiden koko tai muoto, ei esimerkiksi se että niiden aiemmat luonnonarvot olisi menetetty. Uudenmaan liiton päätöksellä kumota aiemmassa lainvoimaisessa maakuntakaavassa esitettyjä suojeluvarauksia alle 5 ha:n koon tai alle 200m leveyden (riippumatta varauksen kokonaislaajuudesta) perusteella, ei ole tekemistä kaavakartan selkeyden kanssa – kumotut varaukset ovat olleet näkyvillä koko Uudenmaan kattaneella lainvoimaisen maakuntakaavan kaavakartalla, ja Uusimaa 2050 -kaavassa tämä alue on jaettu kolmeksi erilliseksi kartaksi vaihemaakuntakaavajaon mukaan, mikä jo itsessään mahdollistaa niin haluttaessa paljon tarkempimittakaavaisen, ja siten helppolukuisemman esityksen kuin aiemmassa kaavassa. Edelleen, Uudenmaan liitto on kyennyt esittämään kuitenkin kumoamansa suojeluvaraukset kaavan liitekartalla, vaikka väittää ettei niitä olisi mahdollista esittää kaavan pääkartalla.

Mikäli varausten osoittaminen kaavakartalla olisi mahdotonta mittakaavasyistä, olisi se osoitus siitä että kartan mittakaava on tietoisesti valittu väärin. Uudenmaan liiton olisi ollut mahdollista myös halutessaan osoittaa pienet suojelualueet kaavan oikeusvaikutteisilla liitekartoilla. Päätös suojeluvarausten kumoamisesta edellä mainituin suojelualueen kokoon tai muotoon liittyvin perustein ei siis ole ollut pakon tai käytännön sanelema, vaan tietoinen päätös pudottaa suojeluvarauksia pois, kuten on ollut myös päätös pudottaa suojeluvarausten joukosta pois laajoja valtion suojeluun varaamia alueita puolustusvoimien käyttämiltä alueilta.

UL: Liitto katsoo, että suojelualueita koskeva kaavakarttaan valittu esittämistapa ontältä osin tarkoituksenmukaisuusharkintaa, eikä kaavaratkaisu näin ollen voi ollalainvastainen yksinomaan sillä esittämistapaan liittyvällä perusteella, että liitto onsuunnitteluratkaisunaan päättänyt jättää pienialaiset suojelualueet esittämättäkartalla.

SLL Uusimaa: Esittämistapa on MRL 28 §:n vastainen.

UL: Uudenmaan liitto toteaa, että suojelualueiden vaikutusten arvioinnissa ontarkasteltu ekologisen verkoston kokonaisuutta. Alle 5 hehtaarin kohteilla taikapeilla alueilla ei ole vastaavaa merkitystä maakuntatason alueidenkäytönohjauksen kannalta kuin laajemmilla alueilla. Jo toteutuneilla pienialaisillasuojelualueilla on suoja luonnonsuojelulain mukaisten päätösten kautta ja osaalueista on hankittu valtiolle luonnonsuojelua varten. Yleistensuunnittelumääräysten mukaisesti yksityiskohtaisemman suunnittelunyhteydessä on otettava huomioon ympäristön arvokkaat ominaispiirteet jaturvattava luontoarvot. Tämä määräys koskee myös pienialaisialuonnonsuojelullisesti arvokkaita kohteita. Luontoinventoinneissa tunnistetutmaakunnallisesti arvokkaat alueet tulee ottaa huomioon yksityiskohtaisemmassasuunnittelussa myös suoraan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisesti(kuntakaavoitusta koskevat sisältövaatimukset MRL 39 § ja 54 §).Luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualueen perustaminen on osallanäistäkin alueista mahdollista. Uusimaa-kaavan kokonaisuuden liitekartassa V3esitetään maakunnallisesti arvokkaat luontokohteet, joita ei esitetä kaavakartalla.

SLL Uusimaa: Pitkillä ja kapeahkoilla (200m leveä joen, puron tai järvenrannan vyöhyke ei missään nimessä ole suojelualueeksi kapea) suojeluvarauksilla on olennaista merkitystä yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa esim. tienrakennuksen, sähkölinjojen, viemärilinjojen, kaasuputkien jne. linjausten kannalta, joten väitteelle varausten ”vähämerkityksellisyydestä” ei ole perusteluja. Uudenmaan liiton tekemä kumoamisratkaisu on johtanut siihen, että koon ja kapeuden perusteella aiemman kaavan suojeluvarausten joukosta on kumottu mm. valtakunnallisten suojeluohjelmien kohteita sekä osia luonnonsuojelulain nojalla toteutettavista Natura-kohteista, vaikka MRL 28.2 §:n mukaan valtioneuvoston hyväksymien suojeluohjelmien tulee olla ohjeena maakuntakaavaa laadittaessa. Useamman erillisen osan yhdessä muodostamista suojelualueista on aiemman kaavan suojeluvarauksista kumottu pienimmät osat mikäli nämä ovat olleet alle 5 ha kokoisia, mikä on aiheuttanut sen, että yksittäisten lakisääteisten suojelualueiden kohdalla suojelualueesta on esitetty kaavakartalla vain osa suojelualueen pinta-alasta.

UL: Nähtävillä olon jälkeen täydentyneiden selvitysten osalta liitto toteaa, että suojelualueratkaisu ja sitä koskevat selvitykset ovat olleet keskeisiltä osin myösosallisten arvioitavissa kaavan ehdotusvaiheen kuulemisessa. Näin ollen osallisillaon ollut mahdollisuus esittää niistä myös mielipiteensä. Maankäyttö- jarakennuslain vuorovaikutusta koskevia säännöksiä ei liiton käsityksen mukaan voitulkita hallinto-oikeuden esittämällä tavalla niin, että kaavoitusmenettely olisilainvastainen, mikäli kaava-asiakirjat täydentyvät miltään osin ehdotuksenanähtävillä olon jälkeen.

SLL Uusimaa: Kuten jo alkuperäisen valituksemme yhteydessä olemme näyttäneet, suojeluvarauskohtaisia kumoamisperusteita ja niihin liittyviä selvityksiä ei ole ollut osallisten käytössä kaavaehdotuksen kuulemisvaiheessa, eikä niitä kaikilta osin ole saatu sen jälkeenkään. Tässä on kyse siitä että kuulemismateriaali on ollut olennaisilta osiltaan puutteellista, ei siitä etteikö kaava-asiakirjoja voisi täydentää myös kuulemisen jälkeen esimerkiksi selkeästi virheellisten tietojen oikaisemiseksi tai muuten siltä osin kun täydentäminen on vähämerkityksellistä. Uudenmaan liiton esittämä kanta merkitsisi sitä, että kaavaehdotusvaiheen kuulemismateriaalissa ei tarvitsisi lainkaan esittää perusteita esitettäville kaavaratkaisuille, mikä on suoraan MRL:n vastaista.

UL: Liitto toteaa, että kaavaratkaisulla ei ole tarkoitettu, eikä voitukaan poistaaalueiden mahdollisten luontoarvojen muuta suojaa (maakuntakaavassa mm. yleiset suunnittelumääräykset) ja mahdollisuutta toteuttaa alueilleluonnonsuojelualueita.

SLL Uusimaa: Kumottujen suojeluvarausten joukossa on myös sellaisia pieniä tai alle 200 m leveitä suojeluvarauksia, joiden ainoa lainsuoja on ollut maakuntakaavan suojeluvaraus, ja tämä suoja varauksen perusteettoman kumoamisen seurauksena menetettäisiin, mikäli kumoamispäätös jäisi voimaan. Maakuntakaavan suojelumääräykset suojelevat edellä mainitun kaltaisia kaavassa suojelumerkinnöillä osoitettuja kohteita myös sellaisilta muuttavan maankäytön muodoilta, joita ei kaavan yleisillä suunnittelumääräyksillä säädellä, kuten metsänhakkuu tai maakunnallisesti merkittävää vähäisempi maa-ainesten otto. Kyse on siis kohteista jotka on aiemman maakuntakaavoituksen yhteydessä todettu luonnonarvoiltaan niin merkittäviksi, että ne on tuolloin osoitettu maakuntakaavassa suojeluvarauksina, ja joiden suojeluvaraus-status on nyt Uusimaa-kaavassa mekaanisesti poistettu yksinomaan niiden koon tai mittasuhteiden perusteella.

Natura-alueista

Niiltä osin kun maakuntaliitto on jättänyt osoittamatta Uusimaa-kaavassa aiemmassa maakuntakaavassa esitettyjen Natura-alueiden sellaisia osia, jotka eivät sijaitse Uudenmaan maakunnan alueella tai joiden kohdalla on kyse aiemmassa maakuntakaavassa esitetyn virheellisen rajauksen korjaamisesta vastaamaan viranomaistietokantaan talletettu rajausta, tässä ei nähdäksemme ole oikeudellista ongelmaa, koska kyse on virheiden oikaisusta. Mahdolliset muut Natura-alueiden poistot kaavasta ovat puolestaan MRL 28 §:n vastaisia.

Helsingissä 20.4.2022

Suomen luonnonsuojeluliiton Uudenmaan piiri ry

Laura Räsänen
puheenjohtaja

Lauri Kajander
erityisasiantuntija